I SA/Wa 619/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi O. P. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] i stwierdził , że w tym zakresie orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] r. nr [...] wydane zostało z naruszeniem prawa oraz utrzymał w mocy w pozostałym zakresie decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. nr [...]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Orzeczeniem z dnia [...] r. Prezydium Rady Narodowej w W., po rozpoznaniu wniosku H. A. J., odmówiło przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nr hip. [...] . W uzasadnieniu wskazano, że teren przeznaczony jest pod budowę przemysłową. Wnioskiem z dnia [...] r. B. Z. wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpoznaniu wniosku B. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. Wyrokiem z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2205/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. Z., uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawowym obowiązkiem organu jest należyte wyjaśnienie sprawy i podjęcie wszelkich kroków zmierzających do realizacji tego obowiązku. Sąd wskazał, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności nie może oprzeć się na domniemaniu, iż decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej wydana była wydana zgodnie z prawem, skoro pewnych dokumentów nie udało się odnaleźć, a istnieją dowody pośrednie świadczące o nieprzestrzeganiu obowiązujących przepisów prawa. Organ winien ustalić bowiem, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania, a zatem zebrać kompletny materiał dowodowy. Jednocześnie odręczna notatka bez oznaczenia, kto ją sporządził i kiedy, stanowiąca, iż nieruchomość przy ul. [...] przeznaczona jest pod budownictwo przemysłowe nie może stanowić dokumentu potwierdzającego zgodność z dokumentami, na podstawie których odmówiono przyznania prawa własności czasowej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W.. Zgodnie z art. 7 tego dekretu w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę W. dotychczasowy właściciel, jego prawni następcy będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa je reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane w zarząd i użytkowanie – użytkownicy, mogą złożyć wniosek o przyznanie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy (ust. 1). Na podstawie ust. 2 art. 7 ww. dekretu gmina powinna uwzględnić wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Minister wskazał, że w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia administracyjnego przedmiotowa nieruchomość objęta była Planem Generalnym na lata [...]-[...] zatwierdzonym przez Prezydium Rządu w dniu [...] r., zgodnie z którym nieruchomość ta znajdowała się na terenie przewidzianym pod zabudowę skupioną. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ww. plan nie mógł stanowić wyjaśnienia dotyczącego przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Przy tym w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia administracyjnego obowiązywał dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109), który przewidywał, plany zagospodarowania, które uprawomocniły się przed dniem wejścia w życie tego dekretu i pozostają w mocy. Powyższe oznacza, że obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego na dzień wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] r. był Ogólny plan zabudowania W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] r., albowiem ustalono, że Archiwum Państwowe W. nie dysponuje miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego z lat [...]-[...] dla gruntów obejmujących przedmiotową nieruchomość. W związku z powyższym uprawniony geodeta dokonał naniesienia przedmiotowej nieruchomości na wydruk stanowiący fragment mapy ww. planu celem ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. W wyniku tego naniesienia ustalono, że nieruchomość objęta kontrolowanym orzeczeniem administracyjnym znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę luźną lub grupową o 2 kondygnacjach. Jednocześnie zweryfikowano znajdującą się w aktach notatkę o wydaniu dla przedmiotowej nieruchomości zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] dla P. I. E. i ustalono na podstawie opracowania sporządzonego przez uprawnionego geodetę, że wskazany w decyzji lokalizacyjnej teren nie obejmował przedmiotowej nieruchomości. Tym samym należało stwierdzić, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., albowiem nie wyjaśniono przed jego wydaniem czy korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez właściciela było sprzeczne w jej przeznaczeniem w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia, że zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., albowiem prawo wieczystego użytkowania gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] ustanowione zostało z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) decyzją ostateczna Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] na rzecz P. P. T. i T. – C. D. K., której następcą jest T. P. S.A. – C. D. K. Jednocześnie w odniesieniu do działki ew. nr [...] z obrębu [...] na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385) na rzecz W. U. M. zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez W. U. M. prawa własności tej działki. Minister wskazał, że nie nastąpił również obrót cywilnoprawny w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...]. W ocenie Ministra okoliczność, że ww. działki znajdują się we własności lub użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, że orzeczenie administracyjne odmawiające byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., albowiem dokonując oceny w tym kontekście bierze się pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił W. U. M., B. Z. oraz T. P. S.A. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] i stwierdził , że w tym zakresie orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] r. nr [...] wydane zostało z naruszeniem prawa oraz utrzymał w mocy w pozostałym zakresie decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. nr [...]. Dokonując ponownej oceny sprawy Minister wskazał, że analiza dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie prowadzi do stwierdzenia, iż wydając decyzję z dnia [...] r. Prezydium Rady Narodowej w W. w sposób rażący naruszyło art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., albowiem nie ustaliło czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy, w tym opracowań sporządzonych przez uprawnionego geodetę wynika, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę luźną lub grupową [...] kondygnacyjną zgodnie z Ogólnym planem zabudowania W. zatwierdzonego w dniu [...] r. Plan ten był obowiązującym planem zagospodarowania, albowiem przedmiotowa nieruchomość nie była objęta powojennym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], inaczej niż w przypadku działki nr [...], zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., albowiem działka ta stała się przedmiotem użytkowania wieczystego W. U. M. na podstawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym. Nabycie to nie wymagało przy tym wydania decyzji administracyjnej, ani też decyzji o charakterze deklaratoryjnym potwierdzającej nabycie tego prawa, użytkowanie wieczyste nastąpiło bowiem z mocy prawa. Taki stan musi być brany pod uwagę przy ocenie nieodwracalności skutków prawnych. Jednocześnie Minister wskazał, że nie jest uprawniony do badania skuteczności nabycia prawa własności tej działki na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Tym samym Minister był zobligowany do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w odniesieniu do działki [...] z obrębu [...] i w tym zakresie wobec zaistnienia nieodwracalności skutków prawnych zmienić rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła O. P. S.A. zaskarżając decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu wskazała, że w zaskarżonej decyzji brak jest przekonującej analizy i stanowiska, że w dacie wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] r. faktycznie nie było powojennego planu zagospodarowania przestrzennego ani, że nieruchomość nie była objęta, nawet w części celami określonymi w art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która obowiązywała w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Minister wskazał, że w zaskarżonej decyzji odniósł się do obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości planu zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczenia w tym planie tej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy p.p.s.a. - sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Z 2012 r., poz. 2[...] ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, choć z innych niż wskazane w skardze powodów. Kompetencje organu odwoławczego – tutaj ponownie rozpoznającego sprawę, (Ministra Infrastruktury i Rozwoju) obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku jak w przedmiotowej sprawie – wobec treści sentencji decyzji organu odwoławczego, wątpliwości budzi ocena sprowadzająca się do nieuznania, że w stosunku do działki oznaczonej numerem 68 nastąpiły nieodwracalne skutki prawne ale przede wszystkim wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt 46/13, rozważenia wymaga czy może w przedmiotowej sprawie mieć zastosowanie przepis art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak potwierdził Trybunał Konstytucyjny, a co stanowi jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego- możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzyga o prawach strony. Reguła ta nie ma charakteru bezwzględnego, stwierdzenie nieważności decyzji może bowiem nastąpić jedynie w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W przepisie art.156 § 2 k.p.a. przewidziano dwa ograniczenia (przesłanki negatywne) stwierdzenia nieważności decyzji: nieodwracalne skutki prawne i upływ czasu. Negatywna przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy stwierdzenia nieważności ze wszystkich przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. NSA stwierdził, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów gdyż prawnie obojętne jest czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych nie można zdaniem TK utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji lub przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio. ( wyrok NSA z 13 lutego 2014 r. sygn. akt 1884/12, patrz uchwała SN z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 OSNCP 12/1992) Kolejne ograniczenie w stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej dotkniętej wadą wiąże się z upływem czasu ( art. 156 § 1 w zw. z § 2 k.p.a.). Regulacja ta de lege lata nie dotyczy w takim samym stopniu wszystkich sytuacji. Stwierdzenie nieważności decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej (art.156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) jest bowiem możliwe również po upływie dziesięcioletniego terminu. TK zwrócił przy tym uwagę na nieostrość przesłanki rażącego naruszenia prawa, która jest przesłanką ocenną i przy tym jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. W związku z powyższym daje to możliwość daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnych a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Zdaniem TK niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzania nieważności decyzji, zasada praworządności nie uzasadnia bowiem rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. TK orzekł, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art.2 Konstytucji RP. Sąd poddając analizie zaskarżoną decyzję doszedł wobec powyższych uwag do przekonania, że konieczne jest odniesienie się organu II instancji do podniesionych w uzasadnieniu wyroku kwestii i wydanie decyzji odpowiadającej obowiązującemu prawu. Decyzja, o stwierdzenie nieważności, której wniesiono i który to wniosek wszczął niniejsze postępowanie wydana została w roku [...], skutkowała jednocześnie nabyciem prawa i dalszymi prawno-rzeczowymi konsekwencjami. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien zastosować się do powyższych rozważań Sądu, przywołujących wyrok i uzasadnienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r, sygn. akt P 46/15 oraz raz jeszcze poddać analizie zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do działki oznaczonej numerem [...]. Wobec powyższego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r., poz. 2[...] ze zm.).