I SA/Wa 619/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 30 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg A. L. i R. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na rzecz A. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na rzecz R. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosków A.L., R. C. (syna C.), Z. C., R. C., R. P. i K. C. oraz A. L. i E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1953 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. między ulicami [...],[...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej P., t. [...], wykaz nr [...], ciąg dalszy KW [...], obejmującej parcele nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność W. L., I. C., K. M., M. W., K. C., A. C., J. H., A. C., M. C., C. C., A. C. i A. S. (pkt 6b orzeczenia) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], w części dotyczącej oceny legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1953 r. nr [...] w zakresie obszaru działek nr [...] i [...], wskazanych w postanowieniu Sądu Grodzkiego w P. z [...] października 1948 r. sygn. akt [...] o zniesieniu współwłasności nieruchomości oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] i umorzył postępowanie nadzorcze w tej części oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1953 r. nr [...] w zakresie obszaru działki nr [...], wskazanej w postanowieniu Sądu Grodzkiego w P. z [...] października 1948 r. sygn. akt [...] o zniesieniu współwłasności nieruchomości oznaczonej jako parcele nr [...] i [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. między ulicami [...],[...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej P., t. [...], wykaz nr [...], ciąg dalszy KW [...], obejmującej parcele nr [...] i nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność W. L., I. C., K. M., M. W., K. C., A. C., J. H., A. C., M. C., C. C., A. C. i A. S. (pkt 6b orzeczenia). Pismem z [...] maja 2015 r. A.L. złożyła w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Odrębnymi pismami z [...] maja 2015 r. R.C. (syn C.), Z. C., R. C., R. P. i K. C. oraz A. L. i E. K. złożyli w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Minister wskazał, że stronami postepowania nadzorczego są: A. L., A. L., J. L., B. L., M. L., I. G., E. K., W. L., M. M., A. W., E. M., P. L., J. L., S. L., E. M. J., M. P., B. W., M. W., S. C., E. S., A. P., A. S., M. S., D. S., T.S., W. S., D. C., Z. C., R.C. - syn M., W. M., M. S., B. L., B. G., W. M., E. M., K. C., R. C., W. C., Z. C., R.C. - syn C., R. P. K. C., I. T., A. N., R. H., A. H., H. K., I. H., A. H., W. F., Skarb Państwa - Prezydent Miasta P. oraz Wojskowe Zakłady Motoryzacyjne S.A. z siedzibą w P. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na mocy postanowienia z [...] maja 1998 r. sygn. akt [...] spadek po W. L. z domu C. nabyli: I. L. i W. L. (używający imienia J. W.), A. L., C. L. oraz A. L. Kolejno z treści postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] września 1998 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po A. L. nabyli: J. L. i J. L. Natomiast na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] listopada 1998 r. sygn. akt [...] spadek po C. L. nabyli: W. L., I. L., A. L., W. J. L., J. L., M. L. i I. G. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] listopada 1998 r. sygn. akt [...] spadek po I. L. nabył A. L. Minister Inwestycji i Rozwoju po rozpatrzeniu wniosku oraz zbadaniu całości akt sprawy, powołując się na art. 127 § 3 kpa wskazał, że wniosek z [...] stycznia 2005 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. w części dot. pkt 6b złożony został przez A. L., następcę prawnego M. W. (figurującej w orzeczeniu jako "M. W."), ujawnionej przed wywłaszczeniem w księdze wieczystej P., t. [...], wykaz nr [...], ciąg dalszy [...], jako współwłaścicielka działek nr [...] i nr [...]. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem Sądu Grodzkiego w P. z [...] października 1948 r. sygn. akt [...] zniesiono współwłasność ww. działek. Jednocześnie Sąd w ww. postanowieniu przyznał M. W. na wyłączną własność parcelę oznaczoną na planie nr [...]. Z treści opinii geodezyjnej z [...] lipca 2016 r. wynika, że wywłaszczone parcele nr [...] i nr [...] weszły w skład nowych parcel - oznaczonych na planie mierniczego przysięgłego T. M. z [...] listopada 1948 r. L.dz. zam [...] - nr [...] (część o pow. [...] m2), nr [...] (część o pow. [...] m2) i nr [...] (część o pow. [...] m2). Minister wskazał, że A.L. miała zatem legitymację tylko do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1953r. w zakresie parceli nr [...] o powierzchni [...] m2, której obszar wszedł w skład wywłaszczonych parcel nr [...] i [...], albowiem jedynie ta część nieruchomości wskazanej w pkt 6b orzeczenia wywłaszczeniowego, stanowiła w dacie wywłaszczenia własność M. W. (poprzedniczki prawnej A.L.). Podkreślił, że z akt sprawy nie wynika natomiast, aby A.L. miała legitymację do występowania z wnioskiem o stwierdzenie orzeczenia z [...] grudnia 1953 r. w pozostałym zakresie (tj. w zakresie dotyczącym nieruchomości wskazanej w pkt 6b, w części w która weszła w skład parcel nr [...] i [...] wskazanych na ww. planie z [...] listopada 1948 r.), gdyż z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że nie jest ona następcą prawnym poprzednich właścicieli tych nieruchomości, jak również obecnie nie ma tytułu prawnego do tych nieruchomości. Minister podkreślił, że w związku z powyższym zasadnym było uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r. w zakresie części obszaru wywłaszczonej nieruchomości, co do którego poprzedniczka prawna A.L. nie miała tytułu prawnego, tj. co do obszaru działek nr [...] i [...], powstałych na skutek zniesienia współwłasności działek nr [...] i [...], dokonanego postanowieniem Sądu Grodzkiego w P. z [...] października 1948 r. sygn. akt [...] umorzenie postępowania nadzorczego w tym zakresie (pkt 1 sentencji). W zaistniałych okolicznościach organ przystępując do ponownego, merytorycznego badania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1953 r., w części dotyczącej pkt 6b, w zakresie obejmującym nieruchomość o pow. [...] m2, która stanowiła część parceli - oznaczonej jako działka nr [...] na planie mierniczego, przysięgłego T. M. z [...] listopada 1948 r. L.dz. zam [...], wskazuje, iż wniosek w tym zakresie został złożony przez podmiot legitymowany, a orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. weszło do obrotu prawnego, wywołało skutki prawnorzeczowe i stało się ostateczne, albowiem zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. w dniach [...] stycznia 1954 r. – [...] stycznia 1954 r. oraz w ustawowym terminie nie wniesiono od niego odwołania, a zatem organ był zobligowany do zbadania jego legalności przez pryzmat przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Minister podkreślił, że przedmiotowe orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. nr [...] w ocenianym zakresie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, należało oceniać kwestionowane orzeczenie. Podsumowując organ wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 6b orzeczenia z [...] grudnia 1953 r. nr [...], w części obejmującej obszar o pow. [...], oznaczony na planie mierniczego przysięgłego T. M. z [...] listopada 1948 r. L.dz. zam [...] jako działka nr [...], stanowiący własność M. W., nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Podkreślił, że nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego w kontrolowanej części. Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.L., zaskarżając ww. decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r., w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] grudnia 1953 r. nr [...], w zakresie obszaru działki nr [...], wskazanej w postanowieniu Sądu Grodzkiego w P. z [...] października 1948 r., sygn. akt III [...] o zniesieniu współwłasności nieruchomości oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] oraz R.C., syn C., zaskarżając decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. w całości. W odpowiedzi na skargi Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o ich oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w nich wskazano. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd ustalił bowiem, że kwestionowana decyzja skierowana została do osób, które w dniu jej wydania nie żyły. Ze zgromadzonych w trakcie postępowania sądowego odpisów skróconych aktów zgonu wynika bowiem, że przed wydaniem decyzji zmarli uczestnicy postępowania (będący następcami prawnymi byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości), tj. J. L. (zmarły [...] czerwca 2016 r.) i A. L. (zmarły [...] kwietnia 2018 r.). W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, wyrok NSA z 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01). Powyższe oznacza, że J. L. (zmarły [...] czerwca 2016 r.) i A. L. (zmarły [...] kwietnia 2018 r.) nie mogli być stronami postępowania zakończonego decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ posiadał informację w tym zakresie. Obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową. Wobec stwierdzenia wystąpienia rażącego naruszenia prawa Sąd nie oceniał merytorycznie zasadności skargi. Zgodnie z art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania tego przepisu. Po pierwsze – w niniejszej sprawie refleksem skierowania zaskarżonej decyzji do osób zmarłych (co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi na wystąpienie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa) jest pozbawienie następców prawnych J. L. i A. L. udziału w postępowaniu odwoławczym. Obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową. Brak prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania odwoławczego czyni przedwczesnym zobowiązanie organu do wydania aktu ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie oraz ich prawidłowe adresy. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 ppsa, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa lub w innych przepisach albo wydana zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania.