I SA/Wa 619/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Zofia Holona po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 30 stycznia 2025 r. nr KKU-28/24 w przedmiocie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę. Wojewoda Wielkopolski (zw. dalej "organem I instancji" lub "Wojewodą") decyzją z 11 stycznia 2024 r. nr SN-VI.7532.3.210.2024.3. (SN-VI.7532.1.873.2016.3) odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto Poznań prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 0,2371 ha, dla której Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał m. in., iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość: stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza ww. wpis w księdze wieczystej [...], gdzie w dziale II wpisu własności na rzecz Skarbu Państwa dokonano na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (protokół badania księgi wieczystej z dnia 13 października 2016 r.). Gmina Miasto Poznań pismem z 17 stycznia 2024 r. złożyła odwołanie od ww. decyzji wojewody. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (zw. dalej również "organem" lub "organem II instancji") decyzją z 30 stycznia 2025 r. nr KKU-28/24 po rozpatrzeniu ww. odwołania Gminy Miasto Poznań z 17 stycznia 2024 r. uchyliła zaskarżoną decyzję oraz stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto Poznań, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 0,2371 ha, dla której Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zdaniem organu - z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Natomiast, decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Następnie, jak wskazał organ - dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Zatem, "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Należenia mienia do danej rady narodowej również można w istocie domniemywać. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., ustawy gruntowej) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Jak wskazał dalej organ - z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym. Zatem, zdaniem organu - istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. Brak formalizacji tytułu prawnego tzw. "jednostek gospodarki uspołecznionej" w poprzednim systemie wydaje się zresztą rzeczą powszechną i ujawnianą w wielu dziedzinach po zmianach systemowych. Powyższe potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowe. Zdaniem organu, z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Faktyczne władanie mieniem przez PKP S.A. nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Zarząd, to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z powołanych wyżej przepisów, według organu wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Tymczasem, jak wskazał dalej organ, z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających, na dzień 27 maja 1990 r., prawa zarządu do nieruchomości opisanej na wstępie jakiemukolwiek podmiotowi. Dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie mogą stanowić również zapisy ewidencji gruntów. Podstawową cechą rejestru ewidencji gruntów i budynków jest stwierdzenie, iż zapisy w nich zawarte mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Organ wskazał także, iż ustalenie charakteru działek nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, istotny jest fakt "należenia" wskazanych działek w rozumieniu art. 5 ust 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., jako gruntu. Stan faktyczny i prawny przedmiotowych działek wskazuje, że mieszczą się one w kryterium określonym przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała również, iż dla komunalizacji gruntu nie ma znaczenia kwestia istnienia na spornym terenie tzw. "terenu zamkniętego", o którym mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne z 1989 r. Z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie wynika bowiem, aby uznanie danego terenu za teren zamknięty wyłączało przekształcenia własnościowe. Taki status gruntu niesie dla właściciela jedynie pewne ograniczenia w wykonywaniu (a nie nabywaniu) prawa własności (przewidziane np. w przepisach prawa budowlanego, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ochronie środowiska). Ponadto, organ II instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła jednocześnie żadna z przesłanek negatywnych określonych w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mając na uwadze powyższe – zdaniem organu - należy uznać, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka, z tym dniem stała się z mocy prawa mieniem właściwej gminy - Gminy Poznań, w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Pismem z 5 marca 2025 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie (zw. dalej również "stroną skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 30 stycznia 2025 r. Strona skarżąca ww. decyzji zarzuciła: I) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 7 art. 7b, art. 77 § 1 kpa w zw. art. 80 kpa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa), poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na skutek niezebrania oraz nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w księdze wieczystej [...], która to księga wieczysta była prowadzona dla spornej nieruchomości do 10 sierpnia 1990r. i mogła zawierać dokumenty lub wpisy dotyczące praw przysługujących poprzednikowi prawnemu skarżącej - PKP przedsiębiorstwu państwowemu; 2. art. 9 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 kpa, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku rzeczowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji przez organ II instancji, nie ustosunkowanie się merytoryczne do zarzutu istnienia negatywnej przesłanki komunalizacyjnej, która była podstawą wydania decyzji przez organ I instancji, powielanie argumentów zawartych w wyrokach NSA, bez szczegółowej analizy i polemiki w kwestiach podnoszonych przez Skarżącą, brak wskazania okoliczności faktycznych i prawnych przemawiających za ustaleniem, iż sporna nieruchomość spełniała przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 a w szczególności poprzez brak wskazania jakie, zdaniem KKU, atrybuty władztwa właścicielskiego (dominium) spełniała gmina, na podstawie których, KKU uznało, iż sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990r. "należała" w sensie prawnym do terenowego organu administracji państwowej, co jest kluczowe dla sprawy albowiem linia orzecznicza, nawet najbardziej utrwalona nie jest źródłem prawa; 3. art. 75 kpa w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania tytułu prawnego PKP do spornej nieruchomości jest decyzja o oddaniu w zarząd, co jest równoznaczne z przyjęciem obowiązywania legalnej teorii dowodów i jako takie stanowi naruszenie zasad postępowania dowodowego co stało się przyczyną uznania, że Skarżąca nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania; 4. art. 80 kpa - poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności poprzez ustalenie, że nie zaszła negatywna przesłanka komunalizacyjna, pomimo, iż organ ustalił, że na dzień 27 maja 1990r. sporna nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych, tj. że na niej była posadowiona infrastruktura kolejowa;\ II) naruszenie przepisów prawa materialnego: - poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami z 1985 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień 25 maja 1990 r. i uznanie, że sporna nieruchomość nie była w zarządzie skarżącej, albowiem mogło to odbyć się wyłącznie w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej, pomimo, że wymóg taki, wynikający z art. 38 ust. 2 Ustawy o gospodarce gruntami z 1985r. został ustanowiony dopiero w dniu i odnosił się do praw powstałych po wejściu w życie tej ustawy. Tymczasem sporna nieruchomość, została nabyta (w drodze prawem przewidzianej) jeszcze w okresie międzywojennym; III) jako zarzuty ewentualne, na wypadek, gdyby Sąd uznał niezasadność zarzutów podniesionych powyżej, skarżąca podniosła zarzut: 1. naruszenia prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1 pkt 1) ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 1. ustawy o PKP z 1989 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które polegało na przyjęciu, że sporna nieruchomość nie służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i jako taka podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1) Ustawy komunalizacyjnej podczas, gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż znajduje się na niej infrastruktura kolejowa i tym samym nieruchomość ta służy i służyła w dniu 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań publicznych należących do organów administracji rządowej; 2. naruszenia prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1 pkt 2) w związku z art. 11 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, że lista przedsiębiorstw, określona przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia, to lista przedsiębiorstw, o których mowa zarówno w art. 11 ust. 2 pkt 1) jak i pkt 2) ustawy komunalizacyjnej, czemu przeczy wyraźne brzmienie art. 11 ust. 3 tej ustawy, który mówi, że Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia wykaz przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2), tj. przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, a nie listę przedsiębiorstw, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1) tj. takich, które służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zwrot kosztów postępowania. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 stycznia 2024 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę Miasto Poznań własności spornej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i stwierdziła jej nabycie zgodnie z wnioskiem. Jak wynika z akt sprawy nabycie własności wskazanych nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma zaś stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie w/w ustawy. Organ II instancji rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że objęta postępowaniem nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarżącej spółce nie przysługiwało do przedmiotowych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tej nieruchomości. Zdaniem Sądu przedstawione stanowisko organu jest prawidłowe. Zauważyć należy, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką PKP, a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W wydawanych orzeczeniach wielokrotnie wyjaśniano, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń. Jak podkreślano, jeżeli PKP nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Akty prawne regulujące status Skarżącej spółki jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei mają bowiem charakter przepisów ogólnych, a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych. Wyjaśniano również trafnie, że PKP nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko PKP, że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślono, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. Wielokrotnie też wskazywano, że od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2132/17 aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie w/w ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17. W jednobrzmiących tezach tych uchwał NSA przyjął, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości." We wskazanych uchwałach przyjęto również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 podkreślono, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. Skarżąca Spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że Skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. Skarżąca spółka nie dysponuje również żadnym innym dokumentem (umową, protokołem zdawczo – odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też w/w przepisy ogólne. Słusznie organy orzekające uznały, że dokumentu takiego nie stanowią także zapisy w ewidencji gruntów. Także charakter działki, zlokalizowanie na niej "terenu zamkniętego" i ewentualne znajdowanie się na niej infrastruktury kolejowej pozostają bez wpływu na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Podobnie ewentualne ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie tworzyłoby po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania, czy zarządu. Tym samym stwierdzić należy, że PKP władało sporną nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że działka należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Słusznie też organ orzekający uznał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Ponadto w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało wymienione. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organ orzekający w sprawie dokonał prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do spornych nieruchomości. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest więc zgodne z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów kpa, co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Organ rozpoznający sprawę w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wymagany dla jej rozstrzygnięcia oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko, co czyni zarzuty skargi bezzasadnymi. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut nieprzeprowadzenia przez organ dowodu z zapisów księgi wieczystej, która była prowadzona dla spornej działki do 1990r. Przedstawienie takiego dowodu, jeśli on istnieje, było bowiem także obowiązkiem skarżącej spółki jako bezpośrednio zainteresowanej treścią rozstrzygnięcia w sprawie, wraz ze wskazaniem okoliczności, które z tego dowodu wywodzi. Złożona skarga jest tym samym bezzasadna i podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.