I SA/Wa 620/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę. W dniu [...] września 2011 r. spółka [...] S.A. z siedzibą w W. wystąpiła do Prezydenta W. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe [..] udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] oraz własności lokalu użytkowego usytuowanego w budynku znajdującym się na ww. gruncie na podstawie art. 201 w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spółka wskazała, że jest następcą prawnym [...]. Prezydent W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. odmówił spółce [...] S.A. wydania zaświadczenia stwierdzającego, że Spółka jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe [...] udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] oraz własności lokalu użytkowego usytuowanego w budynku znajdującym się na ww. gruncie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że prowadzi postępowanie - wszczęte na wniosek [...] z dnia [....] lutego 1998 r. (przekazany postanowieniem Wojewody [..] z dnia [...] sierpnia 2009 r. do organu I instancji jako do organu właściwego) o stwierdzenie nabycia z mocy prawa udziału w prawie użytkowania wieczystego działki ew. nr [...] z obrębu [..], położonej przy ul. [...] oraz własności lokalu usługowego nr [...] usytuowanego w budynku znajdującym się na ww. działce, na podstawie art. 201 w zw. z art. 201 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Sąd Rejonowy [...] ogłosił upadłość [...]. Następnie, na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny z dnia [...] października 2005 r. Rep. [..]), syndyk masy upadłościowej sprzedał przedsiębiorstwo [....] w upadłości spółce pod firmą [...] Sp. z o.o. Zostało również sprzedane roszczenie o ustanowienie odrębnej własności lokalu użytkowego nr [..] znajdujące się w budynku przy ul. [..]. W następnych latach roszczenia do ww. lokalu były przekazywane kolejnym podmiotom na podstawie umów cywilnoprawnych. Przedmiotowe roszczenia nabyła spółka [...] S.A. od spółki [..] S.A. na mocy umowy sprzedaży sporządzonej w dniu [...] maja 2011 r. (akt notarialny Rep. [...]). Prezydent W. w uzasadnieniu wskazał również, powołując się na art. 28 k.p.a., że spółka [...] S.A. nie jest stroną tego postępowania uwłaszczeniowego. Spółka [....] S.A., reprezentowana przez adwokata wniosła zażalenie. Zarzuciła naruszenie art. 28, 217 § 2 pkt 2 i art. 219 k.p.a w zw. z art. 200 i 201 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz całkowite pominięcie art. 30 § 4 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika, jako następca prawny [...], Spółka [...] S.A. jest stroną przedmiotowego postępowania uwłaszczeniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu SKO wskazało, że organ I instancji zobligowany był jedynie do sprawdzenia, a nie dokonywania merytorycznych ustaleń, czy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe [...] udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] oraz własności lokalu użytkowego usytuowanego w budynku znajdującym się na tym gruncie, Spółka [...] S.A. jest jego stroną, czy też nie. SKO stwierdziło, że nie było rolą organu dokonywanie - w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia - merytorycznej oceny i ustalanie, czy Spółka [...] jest czy też nie jest stroną tego postępowania. Organ II instancji podkreślił, że wywód Prezydenta W., mający na celu wykazanie, że Spółka [...] S.A. nie jest stroną postępowania, wykracza poza zakres niniejszego postępowania. W ocenie SKO, uchybienie to nie daje jednak podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. SKO wskazało, że Spółka nie jest uznana za stronę postępowania uwłaszczeniowego (merytoryczna ocena takiego stanu rzeczy wykracza poza zakres niniejszego postępowania), zatem organ I instancji zobligowany był odmówić wydania przedmiotowego zaświadczenia. SKO powołało nadto wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1749/09, LEX nr 606512, wskazując, że uwłaszczona na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być państwowa osoba prawna, a nie jej następca prawny, który takich cech nie posiada. Postanowienie SKO w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi [..] S.A. z siedzibą w W., reprezentowanej przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucił: rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na całkowitym pominięciu art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. przez brak wskazania podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia; błędnej wykładni przepisów art. 217 § 1 i 2 pkt 2 i 218 § 1 k.p.a.; całkowitym pominięciu treści przepisu art. 28 i 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 200 i 201 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie pełnomocnika organ II Instancji bezpodstawnie utrzymał w mocy postanowienie organu I Instancji, który dokonał błędnego ustalenia, iż Spółka [...] S.A. nie jest stroną prowadzonego postępowania, gdyż nie legitymuje się interesem prawnym w tym postępowaniu i służy jej jedynie interes faktyczny. W konsekwencji bezpodstawnie odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że za podstawę prawną rozstrzygnięcia organu II Instancji nie mogą być uznane wskazane w postanowieniu przepisy art. 138 i 144 k.p.a. regulujące kwestie proceduralne. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera też jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów zażalenia i rażącego naruszenia wskazanych przepisów prawa normujących kwestie wydawania zaświadczeń i uprawnień osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, a także pojęcia strony. W ocenie pełnomocnika skarżącego zaskarżone postanowienie jest rażąco niesłuszne, a uzasadnienie w istotnej części niezrozumiałe. Dotyczy to zwłaszcza oceny organu II instancji, że organ I instancji nie był zobowiązany do merytorycznego ustalenia, czy skarżąca jest stroną, a jedynie do sprawdzenia tej kwestii. Organ II instancji nie wyjaśnił, jaka jest jego zdaniem różnica pomiędzy ustaleniem, a sprawdzeniem tej okoliczności. Pełnomocnik podkreślił, że interes prawny Spółki [...] wynika z przepisów prawa materialnego cywilnego i administracyjnego, które są podstawą do oceny, iż tej osobie przysługuje status strony postępowania administracyjnego i ze ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu tego faktu. Wnioskowane o zaświadczenie jest niezbędne do wykazania przed innymi osobami instytucjami organami administracji, iż z udziałem [...] S.A. jako strony toczy się postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy [...]. Tym zaświadczeniem Spółka mogłaby wykazać aktualny stan sprawy przed[...], władzami budowlanymi w związku z zamiarem [...] lokalu nr [..] itp. Organ II instancji pominął bez jakiegokolwiek rozważenia, iż Miasto W. w pełni uznaje [...] S.A. za następcę prawnego [..], o czym świadczy zawarcie w dniu [...] lipca 2012 r. umowy o współpracy. Pomiędzy zaskarżonym postanowieniem a zawarciem tej umowy istnieje istotna i niczym nie uzasadniona sprzeczność co do statusu prawnego Spółki [...] S.A. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że nie może ulegać żadnej wątpliwości, iż Spółka [..] S.A. będąca nabywcą praw zbywalnych i następcą prawnym [..] wstąpiła w trybie art. 30 § 4 k.p.a. w miejsce dotychczasowej strony i dlatego ma prawo uzyskać wnioskowane zaświadczenie. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu. Prawidłowe było w ocenie Sądu postanowienie organu I instancji odmawiające wydania Spółce [...] S.A. zaświadczenia żądanej treści, tj. potwierdzającego, że Spółka [...] S.A. jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe [...] udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [..] oraz własności lokalu użytkowego usytuowanego w budynku znajdującym się na ww. gruncie. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Na wstępie wskazania wymaga, że zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi kształtującymi prawa, czy obowiązki, ale czynnościami faktycznymi. Zaświadczenie nie rozstrzyga o prawach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. W sytuacji zatem, gdy określony stan prawny, którego potwierdzenia domagała się Spółka [...] nie wynikał wprost z ewidencji i rejestrów oraz akt administracyjnych, brak było podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści, tj. potwierdzającego, że Spółka ta jest stroną postępowania uwłaszczeniowego. Okoliczność, iż przed wydaniem zaświadczenia, jak stanowi przepis art. 218 § 2 k.p.a., organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające i fakt, że do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie zasady ogólne k.p.a. nie oznacza, że w toku tego postępowania następuje badanie interesu prawnego określonego podmiotu w konkretnym postępowaniu administracyjnym, a zatem rozstrzygającym o uprawnieniach bądź obowiązkach. Postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego (v. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1139/10, Lex nr 1082571, wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 104/09, Lex nr 594852). Właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1616/09). W niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści z uwagi na to, że z akt sprawy nie wynikało, aby spółka [...] była traktowana przez organ administracji publicznej jako strona postępowania uwłaszczeniowego z wniosku [...]. Spółka [...] S.A. zgłosiła swój udział w postępowaniu administracyjnym z wniosku [...] wskazując, że jest następcą prawnym spółki [...] S.A. i powinna być traktowana jako strona tego postępowania. Z akt sprawy wynika, że trzy miesiące później Spółka [...] S.A. wystąpiła do organu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że jest stroną tego postępowania. Nieuprawnione było zdaniem Sądu dokonywanie przez Prezydenta W. w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia oceny istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego Spółki [...] S.A. w postępowaniu uwłaszczeniowym [...], jednakże to uchybienie przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy. Stwierdzenia, czy ustalenia poczynione w tym zakresie przez Prezydenta W. w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, nie mają bowiem żadnego znaczenia w sprawie administracyjnej. Ustalenie stron postępowania administracyjnego dokonywane jest zawsze na gruncie prawa materialnego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Słusznie wskazało w zaskarżonym postanowieniu SKO w W., że ustalenia organu I instancji dokonane w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2012 r., wykraczają poza zakres postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie dokonuje się ustaleń w zakresie istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu interesu prawnego. Tylko bowiem w ramach postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej toczącego się, czy to na wniosek określonego podmiotu, czy z urzędu, organ może dokonywać ustaleń w tym zakresie. Za niezasadne uznał tym samym Sąd zarzuty naruszenia w niniejszym postępowaniu przepisu art. 28 k.p.a., art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 200 i art. 201 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ewentualne pozbawienie przez organ administracji publicznej określonego podmiotu, który wywodzi swój interes prawny, udziału w tym postępowaniu, może być kwestionowane zarówno w toku tego postępowania administracyjnego poprzez wnoszenie środków zaskarżenia od wydanych aktów administracyjnych, a następnie poddawanie wydanych w tym zakresie aktów administracyjnych kontroli sądowej, jak też żądanie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia żądanej treści nie jest wstępnym etapem postępowania administracyjnego w tym zakresie i nie służy ustaleniu stron postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy między stanowiskiem organu administracji publicznej a stanowiskiem podmiotu, który swój interes prawny wywodzi, istnieje rozbieżność poglądów. Potwierdzeniu określonego stanu prawnego należy przeciwstawić pojęcie rozstrzygnięcia, które charakteryzuje decyzję administracyjną. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego (v. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1139/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za nietrafne Sąd uznał tym samym w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisu art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a. Prawidłowo zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. ----------------------- 7