I SA/Wa 620/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 stycznia 2024 r. nr KKU-155/22 w przedmiocie odmowy przekazania na rzecz gminy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 lipca 2022 r. nr NSP-II.7531.22.2021.AN; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r. nr KKU-155/22 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 28 lipca 2022 r. nr NSP-IL7531.22.2021AN w przedmiocie odmowy przekazania własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją z dnia 28 lipca 2022 r. nr NSP- II.7531.22.2021.AN odmówił przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...] oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,0367 ha, dla której prowadzi się księgę wieczystą nr [...]. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek Gminy dnia 24 lutego 2021 r. Wojewoda [...] oparł swe rozstrzygnięcie na poniższych ustaleniach: Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w oparciu o ustawę są przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa, a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Art. 5 ust. 4 ustawy stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe), inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego gminie może być zatem (ale nie musi) przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe, które jest aktualnie, bezpośrednio związane z realizowanym przez nią konkretnym zadaniem. Celem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie jest generalne przysporzenie gminom majątku. Norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia ogólnonarodowego, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią - a nie dopiero zamierzonymi - zadaniami (wyrok NSA z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt. I SA 1812/98). W wyniku analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie tj. pisma Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 15 kwietnia 2021 r. Wojewoda ustalił, że w dniu 26 maja 1990 r. powierzchnia działki nr [...] zawierała się w powierzchni działki nr [...], która w dniu 26 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa we władaniu Urzędu [...] w [...]. Decyzją Prezydenta Miasta [...] nr 9/2006 z dnia 31 maja 2006 r. zostało wygaszone prawo władania przysługujące Urzędowi [...] w [...] w stosunku do ww. nieruchomości. We wniosku stwierdzono, że przedmiotowa działka "zabudowana jest 5-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...]. W budynku tym znajduje się 14 lokali mieszkalnych i 3 lokale użytkowe, z których 13 posiada aktualne umowy najmu, dwa pozostałe są niezamieszkałe i dwa są użytkowane bezumownie. Lokale mają status lokali komunalnych, a jeden jest najmem socjalnym". Dodatkowo Gmina Miasta [...] wskazała, że budynek został przekazany na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 18 grudnia 1950 r. i pozostaje w jej zasobie mieszkaniowym, a zadania w zakresie gospodarki komunalnym zasobem mieszkaniowym sprawuje Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych będący jednostką budżetową Gminy Miasta [...]. Odnosząc się do powyższego Wojewoda wskazał w decyzji, że zgodnie ze Statutem Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w [...], stanowiącym Załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 30 sierpnia 2017 r. w sprawie połączenia jednostek budżetowych: Administracji Budynków Komunalnych Nr 3 w [...] i Administracji Budynków Komunalnych Nr 4 w [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 3170) wspomniany Zarząd zajmuje się zarówno zasobem mieszkaniowym Gminy, jak i Skarbu Państwa. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które w szczególności obejmują sprawy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego. Wobec powyższego, w toku postępowania wystąpiono do wnioskodawcy o wyjaśnienie, jak należy rozumieć sformułowanie użyte we wniosku, że lokale (poza najmem socjalnym) "mają status lokali komunalnych", a także na jakich warunkach lokale (poza najmem socjalnym) są wynajmowane w odniesieniu do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 172) - czy są to warunki rynkowe, czy też Gmina, wynajmując te lokale udzielała pomocy mieszkańcom gminy (np. zaspokajając potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach). Taka bowiem sytuacja (udzielania pomocy przez Gminę) w ocenie Wojewody, może uzasadniać przekazanie nieruchomości w trybie omawianym w niniejszej decyzji. Jeżeli bowiem gmina wynajmuje lokale mieszkalne na innych warunkach niż opisane powyżej, to pełni w istocie taką samą funkcję, jak Skarb Państwa, pobierający dochody ze "swoich" lokali - jest wynajmującym. Jej funkcja w takim przypadku nie polega na służeniu społeczności lokalnej poprzez gminne budownictwo mieszkaniowe, lecz pobieraniu pożytków z przedmiotu najmu (w postaci czynszu lub innych świadczeń), jak czyni to każdy wynajmujący. W odpowiedzi Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia 11 czerwca 2021 r. wyjaśnił, że w budynku przy ul. [...] znajduje się 17 lokali, w tym 3 lokale użytkowe, osiem lokali stanowi lokale komunalne, jeden lokal socjalny, jeden lokal zamienny, jeden niezasiedlony i trzy zajmowane bezumownie. Lokale mieszkalne wynajmowane są zgodnie z zasadami i w przypadkach określonych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Na podstawie art. 21 pkt 1 ppkt 2 zostały ustalone zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta [...]. Lokale mieszkalne tworzące mieszkaniowy zasób Gminy [...] nie są wynajmowane na zasadach rynkowych ani preferencyjnych, a pomoc w ramach najmu komunalnego udzielana jest tylko w postaci przyznania dodatków mieszkaniowych, których zasady regulują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (obecnie nieobowiązujące). W piśmie z dnia 26 stycznia 2022 r. Prezydent Miasta [...] doprecyzował powyższą informację oświadczając, że "dodatek mieszkaniowy otrzymują najemcy lokali nr 1a, nr 2 i nr 8". Dodatkowo podano, że "najemca zajmujący lokal o najmie socjalnym, podlega weryfikacji dochodowej po upływie okresu, na który została zawarta umowa najmu socjalnego lokalu, która obowiązuje od 1 lutego 2021 r. do 31 stycznia 2023 r., pozostali najemcy nie podlegali weryfikacji dochodowej. Weryfikacji tej podlegają, najemcy, którzy zawarli umową najmu po 21 kwietnia 2019 r. kiedy to weszły w życie nowe przepisy dotyczące mieszkań komunalnych. Gmina uzyskała uprawnienia w zakresie badania sytuacji majątkowej najemców, którzy co 2,5 roku będą obowiązkowo przedstawiać swoje dochody. Rada Miasta [...] w dniu 17 października 2021 r. przyjęła Uchwalę nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta [...] w latach 2022-2026. Zgodnie z programem okresowa weryfikacja spełniania przez najemców kryterium wartości dochodu uzasadniającej najem lokalu, następować będzie co 5 lat. Pierwsza weryfikacja odbędzie się w roku 2024. Reasumując do grona gospodarstw o niskich dochodach na chwilę obecną możemy zaliczyć najemców lokali nr 1 a, nr 2 i nr 8". W toku postępowania Wojewoda ustalił, że obecnie tylko 3 ww. lokale (z 17) stanowią lokale, co do których Gmina przyznała pomoc socjalną tj. dodatki mieszkaniowe i w tej sytuacji stwierdził, że Gmina Miasta [...], nie wykazała, że na przedmiotowej nieruchomości zaspokaja zbiorowe potrzeby wspólnoty z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego w zakresie uzasadniającym przekazanie nieruchomości w omawianym trybie. Aby zaś można było przyjąć, że Gmina wykonuje tego rodzaju zadania w stopniu, jaki uzasadnia przekazanie nieruchomości, zadania powinny być wykonywane na niej całej lub niemal całej. Natomiast konieczność remontu budynku, nie pozwala w ocenie Wojewody na uznanie, że spełniona została przesłanka komunalizacji w omawianym trybie. Powyższe, zdaniem Wojewody, prowadzi do konkluzji, że Gmina Miasta [...], nie wykazała, że w przedmiotowych lokalach zaspokaja zbiorowe potrzeby wspólnoty z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego na warunkach uzasadniających przekazanie nieruchomości w omawianym trybie. Obciążenie lokali tymi samymi stawkami czynszów co lokale komunalne, nie pozwala w ocenie Wojewody na uznanie, że spełniona została przesłanka komunalizacji w omawianym trybie. Lokale nie były bowiem wynajmowane w ramach pomocy mieszkańcom gminy (np. lokal socjalny, lokal zaspokajający potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach). W konsekwencji Wojewoda odmówił przekazania prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasta [...]. Komisja rozpatrując sprawę wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym gminie na jej wniosek może być przekazane mienie państwowe, jeżeli jest ono związane z realizacją jej własnych zadań. W ocenie KKU z przepisu tego można wywieść dwa istotne wnioski. Po pierwsze ww. przekazanie jest przekazaniem fakultatywnym, w ramach uznania administracyjnego. Po drugie przekazanie powinno nastąpić w celu realizacji zadań własnych Gminy. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 4 ustawy przekazanie gminie mienia Skarbu Państwa związanego z realizacją jej zadań, może nastąpić na wniosek gminy w drodze decyzji wojewody. Z treści cytowanego przepisu wynika, iż przedmiotem przekazania może być jedynie mienie wykorzystywane w celu realizacji zadań gminy, przy czym decyzja wojewody w sprawie przekazania mienia ma charakter uznaniowy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 5 ust. 4 wskazuje, że pozytywną przesłanką, umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego na własność gminie (lecz nie zobowiązującą organu do jego przekazania), jest związanie tego mienia z realizacją zadań gminy. Gminie może być zatem - ale nie musi - przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe, które jest obecnie bezpośrednio związane z realizowanym przez nią konkretnym zadaniem (por. wyroki NSA z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 408/08 oraz z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1923/10). Odnosząc się do fakultatywności, Komisja w pełni podzieliła i uznała za własne ugruntowane orzecznictwo, podnosząc choćby za wyrokiem NSA z dnia 18 maja 2020r., w sprawie pod sygn. akt I OSK 1542/19, że okoliczności, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań (jest to tzw. ocena administracyjna stanu faktycznego), jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie (uznanie administracyjne) zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającego o tym przekazaniu (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1473/92, niepubl.). KKU podkreśliła, że zasadniczą płaszczyzną oceny administracyjnej w tej sprawie jest ocena celowości i racjonalności, a nie wykazanie, że Gmina ma już plany związane z zagospodarowaniem spornej nieruchomości czy też uważa ją za własne mienie. KKU podkreśliła, że Skarb Państwa jak każdy inny podmiot (osoba prawna lub fizyczna) może być właścicielem - tu spornej nieruchomości (co jest okolicznością bezsporną) - i nie jest wyłączony spod konstytucyjnej ochrony tego prawa (por. art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 64, zwłaszcza ust. 2, Konstytucji RP). Nierozłączną częścią prawa własności jest przy tym prawo do decydowania o rozporządzaniu lub nierozporządzaniu tym prawem. W dalszej kolejności Komisja zwróciła uwagę, iż w kategoriach wyjątku należy rozpatrywać dyspozycję art. 5 ust. 4 ustawy. Regulacje wyjątkowe wymagają przy tym wykazania i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ponadto o szczególności art. 5 ust. 4 ustawy świadczy w ocenie KKU to, że kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm.). Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej w art. 5 ust. 4 ustawy, bez jej powiązania z treścią całej ustawy, a w szczególności pozostałych ustępów artykułu 5, uznać należy za działanie znajdujące, zwłaszcza wraz z upływem czasu, coraz bardziej wątpliwe uzasadnienie w obowiązującym systemie prawa i w okolicznościach tej sprawy. Wątpliwości wywoływać może przy tym stosowanie w miejsce regulacji ogólnych szczególnego przepisu ustawy komunalizacyjnej, która w dodatku była ponad 30 lat temu przepisami wprowadzającymi ustawę o samorządzie gminnym . W dodatku oceniać to można jako przynajmniej niezważanie na bardziej właściwy tryb przekształcania użytkowania wieczystego w pełną własność. W ww. kontekście Komisja wskazała, że choćby art. 13 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwarza zasadniczą możliwość wręcz darowania Gminie jakiejkolwiek działki Skarbu Państwa, tyle że sformułowany jest tam istotny warunek w brzmieniu: w umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana. W przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel darowizna podlega odwołaniu. W analizowanym przypadku niejako "zastępcze" zastosowanie ustawy komunalizacyjnej celem uwłaszczenia Gminy nie dość, że nie zrozumiałe, to rodziłoby jeszcze wątpliwości co do obejścia powyższej regulacji ogólnej i ustanowionego w niej w interesie społecznym warunku. Konkludując, w opinii Komisji, decyzja uznaniowa jest decyzją wydaną w sprawie indywidualnej przez organ administracyjny, na podstawie upoważnienia zawartego w normie prawnej odkodowanej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Charakteryzuje się tym, że umożliwia organowi administracyjnemu wybranie przy tym samym stanie faktycznym dwóch lub nawet więcej równoprawnych rozstrzygnięć. Sytuacja taka nie ma więc charakteru dowolności, wszystko dzieje się w granicach uznania administracyjnego. Decyzja, w zakresie uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy, nawet w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań wnoszącej gminy i nie służy aktualnie celom ponadlokalnym, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie, kierując się przykładowo ponadgminnym interesem społecznym, a decyzja ma w tym przypadku charakter fakultatywny. Toteż KKU nie podzieliła zarzutów co do naruszenia uznaniowości. Nadto, mając na uwadze jedynie verba legis (z art. 18 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej) "odpowiednie" stosowanie w postępowaniu komunalizacyjnym k.p.a. dodatkowo art. 20 k.p.a.) KKU jako organ komunalizacyjny (działający w granicach sprawy nakreślonych przez ust. 4 a nie ust. 1 art. 5 ustawy komunalizacyjnej) nie jest w pewnym stopniu właściwa do kwestionowania zresztą już realizowanych zamierzeń Wojewody jako organu właściwego do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Toteż niniejsze rozstrzygnięcie KKU, w odróżnieniu od decyzji organu I instancji, opiera się zasadniczo na kwestii ww. uznaniowości. Komisja wskazała jednocześnie, iż nie uznaje aby naruszała dyspozycję art. 5 ust. 4 ustawy odmową przekazania mienia wnioskującej Gminie, bowiem fakt, że gminę obowiązują zadania wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie oznacza jeszcze, że każdy teren państwowy nadający się dla realizacji tych zadań winien być gminie na jej wniosek bezwzględnie przekazany na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy. Reasumując i mając na uwadze powyższe, KKU uznała, że Gmina może ubiegać się o realizację swoich celów, tj. o nawet nieodpłatne nabycie spornej nieruchomości z wykorzystaniem ogólnych i bardziej adekwatnych oraz w większym stopniu zabezpieczających interes społeczny unormowań aniżeli szczególna, wyjątkowa i w istocie przejściowa regulacja z ustawy komunalizacyjnej (Przepisów wprowadzających ...), która weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r. i wiązała się z wprowadzeniem samorządu gminnego, a nie z bieżącą i bezterminową "obsługą" gospodarki nieruchomościami strony publicznej, do czego dedykowana jest zasadniczo późniejsza ustawa o gospodarce nieruchomościami. Skargę na decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miast [...] zarzucając jej naruszenie: 1) przepisu art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) polegające na naruszeniu przez organ II instancji wyrażonej w ww. przepisach zasady praworządności przez nieuprawnione i pozbawione kompetencji kwestionowanie obowiązywania przepisów prawa powszechnie obowiązującego tj. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i odmowy jej zastosowania w przedmiotowej sprawie; 2) przepisu art. 15 k.p.a. polegające na naruszeniu przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową zasady dwuinstancyjności postępowania, której istota wyraża się w dwukrotnym merytorycznie rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji; 3) przepisu art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy mienie, którego sprawa dotyczy, jest aktualnie związane z realizacją zadań Gminy Miasta [...], co doprowadziło do nieustalenia niezbędnej materialnoprawnej przesłanki do komunalizacji tego mienia; 4) przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z przepisem art. 7 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, iż Wojewoda [...] nie przekroczył granic uznania administracyjnego i uzasadnił w sposób wyczerpujący odmowę przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,0367 ha, obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], podczas gdy kwestia fakultatywności przekazania mienia państwowego gminie w tym trybie nie mogła być podstawą uzasadnienia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem stwierdzenie, iż Gmina Miasta [...] nie spełnia jednej z przesłanek przekazania mienia w tym trybie tj. istnienia związku mienia z realizacją przez gminę zadań własnych, prowadzi do wydania decyzji odmownej, która ma charakter związany, a tym samym w ogóle nie zachodzi potrzeba rozważania okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie sprawy w ramach uznania administracyjnego; 5) przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 725, zwaną dalej u.o.p.L) przez błędne uznanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,0367 ha, obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], pomimo iż Gmina wykorzystuje przedmiotową nieruchomość do wykonywania zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty przez realizację gminnego budownictwa mieszkaniowego; 6) przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z póżn. zm,, zwanej dalej: u.g.n.) przez skierowane decyzji do Wojewody [...], zamiast do Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej jako do organu reprezentującego Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z tym przepisem gminie na jej wniosek może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (pierwsza przesłanka), inne, niż należące w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych, przedsiębiorstw państwowych i zakładów, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 (druga przesłanka), jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań (trzecia przesłanka). Z przepisu tego wynika, że to, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającego o tym przekazaniu. Sformułowanie art. 5 ust. 4 tej ustawy wskazuje, że gminie może być przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją ściśle określonych zadań własnych gminy, określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przy czym, związek, o którym mowa w tym przepisie musi mieć charakter bezpośredni jak również na gminie ciąży obowiązek wykazania, że dane mienie będące na jej terenie związane jest z realizacją jej zadań. Należy mieć na uwadze, że przekazanie gminie mienia w trybie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest obligatoryjne. Decyzja wydawana w tym trybie jest decyzją konstytutywną, mającą charakter uznaniowy. Użycie w tym przepisie wyrazów "może być przekazane" wskazuje, że przy jego stosowaniu organy działają według uznania administracyjnego, co znaczy, że sam fakt, iż mienie ogólnonarodowe jest związane z realizacją zadań gminy, nie obliguje organu do przekazania go tej gminie, lecz ma on prawo wyboru rozstrzygnięcia (przekazać bądź nie przekazać) pod warunkiem, że wydana decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona. Organ "może" przekazać gminie mienie ogólnonarodowe w powyższym trybie, to jednak możliwość nabycia przez gminę mienia uzależniona jest od spełnienia określonych warunków, wyraźnie w tym przepisie wskazanych. Pierwszym z tych warunków jest przynależna Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. własność tegoż mienia. Wypełnienie tej przesłanki zastosowania art. 5 ust. 4 u.p.w. nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy kwestionowane. Drugim warunkiem jest istnienie związku tegoż mienia z realizacją zadań gminy wnioskującej o jego przekazanie. Dopiero kumulatywne wypełnienie powyższych warunków umożliwia organowi wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji uznały, iż nie została spełniona przesłanka istnienia związku pomiędzy mieniem objętym wnioskiem o komunalizację a realizacją zadań gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego z uwagi na to, że tylko 3 lokale z 17 znajdujących się w pięciokondygnacyjnym budynku stanowią lokale, co do których Gmina przyznała pomoc socjalną, tj. dodatki mieszkaniowe. Obciążenie lokali tymi samymi stawkami czynszów co lokale komunalne, nie pozwala zdaniem organów na uznanie, że została spełniona przesłanka komunalizacji w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Odnosząc się do zaprezentowanego przez organy orzekające stanowiska należy wskazać, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Jednocześnie art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowiąc w zdaniu drugim: "W szczególności zadania własne obejmują sprawy:", nie zawiera wyliczenia wyczerpującego. Ugruntowane jest stanowisko, iż wymienione w art. 7 ust. 1 u.s.g. zadania nie są jedynymi, jakie ustawodawca wyznaczył do realizacji gminom. Istnieje wiele przepisów szczególnych określających gminne zadania publiczne, o których realizacji nie wspomina ustawa o samorządzie gminnym (vide: M.Augustyniak, T.Moll [w:] B.Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 7). Przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie jest nieruchomość zabudowana pięciokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym położona w [...] przy ul. [...]. W sposób oczywisty z okoliczności sprawy wynika, iż nieruchomość ta jest zabudowana i Gmina nie realizuje na niej jakichkolwiek zadań z zakresu gminnego budownictwa, w tym także mieszkaniowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku powołanym w skardze z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1366/21 powyższa konstatacja nie oznacza jednak, iż gmina nie ma zadań własnych z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wyraźną kompetencję gminy w tym zakresie statuuje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U.2018.1234 ze zm.), dalej jako "u.o.p.l.", regulując zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do wyraźnie zapisanych w ustawie zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.o.p.l.). Zadania te mogą być realizowane w zróżnicowanej prawnie formie i z tego powodu nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż zadania gminy w tym zakresie realizowane są wyłącznie w sytuacji zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych, lub też polegają na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 u.o.p.l.) Skoro gmina do realizacji zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 u.o.p.l.), a także wynajmować lokale od innych właścicieli (art. 20 ust. 2a u.o.p.l.), to już tylko na gruncie powyższych regulacji prawnych zadania gminy w tym zakresie zakreślone zostały znacznie szerzej. Nie można także zapominać o kompetencji gminy do nabywania nieruchomości, w tym również od Skarbu Państwa (art. 10 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 ze zm.)), które mogą stanowić mieszkaniowy zasób gminy służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wyraźna jest także tendencja do poszukiwania rozwiązań prawnych umożliwiających gminom skuteczniejszą realizację zadań tyczących tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. W tym zakresie ustawodawca w ostatnim czasie przewidział m.in. możliwość realizacji powyższych zadań gminy za pośrednictwem społecznych agencji najmu a także poprzez wynajmowanie przez gminę lokali od innych właścicieli w celu ich podnajmowania, rezygnując z dotychczasowego ograniczenia podnajmu jedynie do osób, których gospodarstwa domowe osiągają niski dochód (art. art. 4 ust. 1a oraz art. 20 ust. 2a u.o.p.l., w brzmieniu nadanym przez art. 12 pkt 3a ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz.U.2021.11 ze zm.). Z twierdzeń wnioskodawcy, a także z przedłożonej w toku postępowania uchwały Rady Miasta [...] z dnia 27 października 2021 r. nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta [...] w latach 2022-2026, określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, będącej aktem prawa miejscowego, wynika, iż przedmiotowa nieruchomość należy do gminnego zasobu mieszkaniowego. Powyższa okoliczność nie była przedmiotem postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie zweryfikowano twierdzeń strony skarżącej na gruncie postanowień powyższej uchwały oraz regulacji art. 2 ust. 1 pkt 10 u.o.p.l. Potwierdzenie powyższych okoliczności z pewnością podważałoby tezę organów o braku związku pomiędzy przedmiotowym majątkiem a realizacją zadań wnioskującej o komunalizację gminy. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika natomiast wyraźnie, jak w sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, że przedmiotowa nieruchomość zarządzana jest przez administrację budynkami komunalnymi, będącą jednostką budżetową Gminy Miasta [...], a więc przez podmiot zarządzający gminnym zasobem mieszkaniowym. Jednocześnie lokale znajdujące się w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości są zamieszkiwane na podstawie umów najmu. Nie sposób w takiej sytuacji zgodzić się z twierdzeniem organów o braku związku tegoż mienia z wykonywaniem przez gminę zadań własnych z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Okoliczność, iż lokale mieszkalne będące w zarządzie jednostki budżetowej Gminy Miasta [...] zaspokajają potrzeby mieszkaniowe wspólnoty samorządowej jest wystarczająca dla potwierdzenia istnienia takiego związku, a więc wypełnienia drugiej z przesłanek wskazanych w art. 5 ust. 4 u.p.w. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ww. wyroku. W tej sytuacji za trafny Sąd uznał zarzut naruszenia z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie nieprzeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego odnośnie przynależenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] do mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta [...], a także zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 u.p.w. w zakresie twierdzenia o braku związku tegoż mienia z wykonywaniem przez gminę zadań własnych z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Przy czym organy obu instancji interesowi gminy w skorzystaniu z tego przepisu przeciwstawiły interes właściciela nieruchomości Skarbu Państwa podnosząc, że przekazanie własności przedmiotowej nieruchomości w powyższym trybie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku gminie. Gmina wskazała, że nie posiadając tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości ma znacznie utrudnioną możliwość przeprowadzenia remontu budynku. Brak tytułu do dysponowania nieruchomością ogranicza jej pełną możliwość realizacji zadań w zakresie zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkaniowych wspólnoty. Organ nie odniósł się do tych kwestii. Uzasadnienie organu sprowadza się do stwierdzenia, że przekazanie we wnioskowanym trybie nieruchomości nie jest niezbędne do realizacji zadań własnych gminy z uwagi na to, że w budynku nie wszystkie lokale są lokalami socjalnymi i zamiennymi obejmującymi zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, ale jak wskazano wyżej tego rodzaju argumentacja nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. W skardze podniesiono również, że organ nie uzasadnił dlaczego odmawia wnioskowi skarżącej celowości i racjonalności w przekazaniu wnioskowanego mienia. Zdaniem gminy organ dokonał również wadliwej oceny zasadności wniosku o przejęcie mienia, polegającej na pominięciu bezpośredniego i faktycznego związku z realizacją na danym terenie zadań własnych gminy. Ponadto słusznie zarzucono organowi II instancji, że wbrew obowiązkowi przestrzegania zasady praworządności, arbitralnie, nie będąc do tego uprawnionym, zakwestionował zasadność obowiązywania i stosowania ustawy komunalizacyjnej, stanowiącej prawo powszechnie obowiązujące i odmówił jej zastosowania w niniejszej sprawie. A zatem należy uznać, że w niniejszej sprawie organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób wnikliwy i wszechstronny, czym naruszyły art. 7 i 77 k.p.a. Organy nie zbadały również w sposób należyty przesłanek z art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, o czym świadczy uzasadnienie decyzji. Organy obu instancji nie przytoczyły żadnych racjonalnych argumentów, które przemawiałyby za odmową komunalizacji w tym trybie. Uwzględniając powyższe, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów zarówno prawa procesowego jak i materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Końcowo należy odnieść się do kwestii reprezentacji Skarbu Państwa w toku postępowania administracyjnego i sądowego. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego Wojewoda reprezentował Skarb Państwa. Rzeczywiście, z mocy art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej zasady wyrażonej w art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wojewoda w niniejszym postępowaniu występował po stronie czynnej stosunku administracyjnoprawnego, jako uprawniony do konkretyzacji praw i obowiązków uczestników postępowania. W tej sytuacji rzeczywiście nie mógł on jednocześnie reprezentować Skarbu Państwa jako uczestnika postępowania. Zastosowanie w sprawie, w której organem pierwszej instancji jest wojewoda zasady reprezentacji o której mowa w art. 23 ust.1e ustawy o gospodarce nieruchomościami może budzić uzasadnione wątpliwości co do tego w jakim charakterze podmiot ten działa w toku postępowania : czy jako organ, zobowiązany do przestrzegania zasad wynikających z k.p.a., w tym do stania na straży praworządności, i podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, czy też jako podmiot mający na względzie interesy ekonomiczne jednego z uczestników postępowania. Sąd podkreśla w tym miejscu, że na brak możliwości kumulacji roli organu i strony zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 lutego 2016 roku I OPS 2/15. Wskazać należy, że zarzut pominięcia w toku postępowania może zgłosić pominięta strona. Jeżeli w ocenie skarżącej, Skarb Państwa winien być reprezentowany przez inny podmiot niż Wojewoda, to tylko Skarb Państwa właściwie reprezentowany mógłby podnieść zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując na konieczność uchylenia decyzji. W niniejszej sprawie skarżąca Gmina reprezentowana jest przez Prezydenta miasta na prawach powiatu. Również skarga wniesiona została przez Prezydenta jako reprezentanta skarżącej Gminy nie zaś przez Prezydenta jako reprezentanta Skarbu Państwa. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny przede wszystkim wyjaśnić kwestie związane z przynależeniem przedmiotowej nieruchomości do zasobu mieszkaniowego Gminy Miasta [...], uwzględniając w tym zakresie także regulacje prawne odnoszące się do tegoż pojęcia, w szczególności definicję zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 10 u.o.p.l. oraz regulacje prawa miejscowego obowiązujące na obszarze, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość. W przypadku potwierdzenia przynależności nieruchomości do gminnego zasobu mieszkaniowego okoliczność ta stanowić będzie dodatkowo o związaniu tej nieruchomości z realizacją zadań gminy w rozumieniu art. 5 ust. 4 u.p.w. Następnie organy wyjaśnią w jaki sposób w niniejszej sprawie należy rozumieć pojęcie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony wyrażone w art. 7 k.p.a., uwzględniając, że podmiotem wnioskującym o podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego jest gmina, a więc podmiot reprezentujący wspólnotę samorządową, który aktualnie wykorzystuje nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa do realizacji własnego zadania w zakresie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tej ustawy.