I SA/Wa 621/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania K. S. od pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], dotyczącego wpisania do rejestru zabytków budynku położonego w C., powiat [...], przy ul. [...]. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 4 listopada 2008 r. (data prezentaty) do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął "obywatelski wniosek o wpisanie z urzędu do rejestru zabytków" z dnia 29 października 2008 r. złożony przez. K. S. We wniosku tym domagał się on wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku położonego przy ul. [...] w C. wskazując, że jest to pierwsza [...] szkoła w tej miejscowości. Według przekazów mieszkańców została wzniesiona w 1818 r., początkowo była drewniana, później została przekształcona w budowlę murowaną. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przekazał ten wniosek [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. Pismem z dnia [...] marca 2009 r., nr [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił odpowiedzi na ww. obywatelski wniosek o dokonanie z urzędu wpisu obiektu do rejestru zabytków. W piśmie tym organ ochrony zabytków wyjaśnił, że K. S. nie jest właścicielem przedmiotowego budynku, zatem nie przysługuje mu prawo do złożenia wniosku o jego wpis do rejestru zabytków. Jednocześnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że obiekt ten nie został ujęty ani w wojewódzkiej ani gminnej ewidencji zabytków. Z powodu braku dokumentacji konserwatorskiej wystąpił on do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków o wydanie specjalistycznej opinii w przedmiocie wpisu ww. budynku do rejestru zabytków. Z opinii wykonanej w dniu [...] marca 2009 r. przez [...] - Regionalny Ośrodek Dokumentacji Zabytków wynika, iż budynek ten jest obiektem bezstylowym, pozbawionym cech indywidualnych, w złym stanie technicznym i nie funkcjonuje w świadomości społecznej jako cenna pamiątka przeszłości. Odnosząc się zaś do kwestii ujęcia obiektu w ewidencji zabytków, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił, że wpisanie do ewidencji gminnej obiektu nie ujętego w ewidencji wojewódzkiej, nie jest dla gminy obligatoryjne, a ponadto przypomniał, że wykonanie gminnej ewidencji zabytków dla Gminy C. było w 2007 r. połączone z weryfikacją stanu zachowania i analizą wartości obiektów zabytkowych. Następnie w dniu [...] kwietnia 2009 r., do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynął wniosek K. S. o zlecenie powtórnej opinii, dotyczącej wartości zabytkowej budynku dawnej szkoły w C., gdyż jego zdaniem - z uwagi na wiek oraz charakter przeznaczenia - obiekt stanowi zabytek. Natomiast pismem z dnia 28 kwietnia 2009 r. K. S. zwrócił się do organu pierwszej instancji o zakończenie sprawy wywołanej jego wnioskiem z dnia 29 października 2008 r. o wpisanie przedmiotowego budynku do rejestru zabytków - poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Odpowiadając na ten wniosek, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], ponownie stwierdził, że wnioskodawca nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym stoi budynek - a zatem nie zachodziła przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego. Z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie wszczęto postępowania, brak jest podstaw do wydania decyzji kończącej sprawę - zgodnie z art. 104 kpa. Ponadto, wniosek o wpis do rejestru zabytków został wniesiony przez podmiot nie będący organizacją społeczną, nie ma zatem podstaw również do zastosowania procedury, o której mowa w art. 31 § 2 kpa. W dniu 15 czerwca 2009 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło odwołanie K. S. "od decyzji (substytut) [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]" W uzasadnieniu podniósł on, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. przekazał organowi pierwszej instancji jego wniosek z dnia 29 października 2008 r. do załatwienia w trybie kpa. Ponadto stwierdził, że wprawdzie pismo to nie zawiera elementów formalnych decyzji, jednakże kończy sprawę w danej instancji. Jednocześnie wywiódł on swój interes prawny do występowania z wnioskiem o wpis ww. budynku do rejestru zabytków z faktu złożenia Gminie C. oferty kupna tego obiektu. Po rozpoznaniu tego odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania K. S. od pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] - dotyczącego wpisania do rejestru zabytków budynku położonego w C., powiat [...], przy ul. [...]. Minister stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa, odwołanie można złożyć wyłącznie od decyzji administracyjnej. Brak tego aktu administracyjnego, tj. brak przedmiotu zaskarżenia uzasadnia stwierdzenie przez organ drugiej instancji niedopuszczalności odwołania - zgodnie z art. 134 kpa. Zatem w niniejszej sprawie należy przede wszystkim ustalić, czy istnieje jej przedmiot - czy pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] stanowi decyzję administracyjną. Minister uznał, że przedmiotowe pismo niewątpliwie nie posiada formy decyzji administracyjnej, jednakże stwierdził, że o charakterze aktu nie decyduje jego forma, lecz treść. W orzecznictwie sądowym i nauce prawa administracyjnego ugruntowany jest bowiem pogląd, że pismo, wystosowane w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, stanowi w istocie taką decyzję, o ile posiada elementy niezbędne tego aktu administracyjnego. Do elementów takich należy zaliczyć rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony, podpis osoby uprawnionej oraz datę. Przede wszystkim jednak powinno być ono wystosowane w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, zawisłej przed właściwym organem. Przepis art. 61 § 1 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym, zgodnie z § 3, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Natomiast zgodnie z § 4 tego art. o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić strony tego postępowania. W przypadku prowadzenia postępowania z urzędu, datą jego wszczęcia będzie data zawiadomienia stron, a w przypadku braku zawiadomienia - data pierwszej podjętej przez organ czynności w sprawie. Przepis art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu lub obowiązku prawnego dotyczy postępowania, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kwestię wszczęcia postępowania w sprawie wpisania zabytku nieruchomego do rejestru reguluje przepis szczególny w stosunku do norm kpa, tj. art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - zgodnie z którym do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Natomiast inne podmioty nie posiadają legitymacji do złożenia takiego wniosku. Złożenie przez osobę uprawnioną wniosku o wpis zabytku nieruchomego do rejestru zabytków, powoduje wszczęcie postępowania w tej sprawie, które to postępowanie powinno być zakończone decyzją administracyjną. Organ dodał, że należy podkreślić, iż co do zasady brak jest podstaw do wydawania decyzji lub postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania z urzędu. Jedyne wyjątki od tej zasady jakie przewiduje Kodeks postępowania administracyjnego, to postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej (art. 31 § 2), postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1), decyzja o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3) oraz o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3). Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że K. S. nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, a we wniosku z dnia 29 października 2008 r. domagał się on wszczęcia postępowania w sprawie wpisu z urzędu przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków. Jego wniosek był wnioskiem obywatelskim, w rozumieniu art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego - jego złożenie zatem nie spowodowało wszczęcia postępowania w sprawie wpisu ww. budynku do rejestru zabytków. Tym samym, z uwagi na brak sprawy zawisłej przed organem właściwym, pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], nie można uznać za decyzję administracyjną. Działanie organu pierwszej instancji, podjęte po otrzymaniu wniosku K. S., w celu ustalenia wartości zabytkowej przedmiotowego budynku oraz udzielenie mu odpowiedzi w formie pisma urzędowego, jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe. Na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. K. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, że narusza ono rażąco prawo oraz jest obejściem obowiązującego prawa i złamaniem zasad demokracji. Stwierdził też, że jeżeli pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. nie daje podstaw do złożenia odwołania, to Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - zamiast wydawać zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność jego odwołania - powinien "przymusić organ podległy" do wydania zaskarżalnego orzeczenia kończącego postępowanie wszczęte jego wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie - podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania postanowienia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania K. S. od pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. dotyczącego wpisania do rejestru zabytków budynku położonego w C., powiat [...], przy ul. [...]. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa, odwołanie można złożyć wyłącznie od decyzji administracyjnej. Brak tego aktu administracyjnego, tj. brak przedmiotu zaskarżenia uzasadnia stwierdzenie przez organ drugiej instancji niedopuszczalności odwołania - zgodnie z art. 134 kpa. W niniejszej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo ustalił, że pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. nie stanowi decyzji administracyjnej – jest tylko odpowiedzią organu na obywatelski wniosek o wpisanie z urzędu do rejestru zabytków. Przepis art. 61 § 1 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Kwestię wszczęcia postępowania w sprawie wpisania zabytku nieruchomego do rejestru reguluje art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - zgodnie z którym do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Tak więc tylko złożenie przez osobę uprawnioną wniosku o wpis zabytku nieruchomego do rejestru zabytków, powoduje wszczęcie postępowania w tej sprawie, które to postępowanie powinno być zakończone decyzją administracyjną. Natomiast inne podmioty nie posiadają legitymacji do złożenia takiego wniosku. Ponieważ skarżący K. S. nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, dlatego też nie ma on przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wpisu zabytku nieruchomego do rejestru zabytków – nie może zatem skutecznie złożyć wniosku, który wszczynałby postępowanie w sprawie. Jego wniosek był tylko wnioskiem obywatelskim, w rozumieniu art. 241 kpa – dlatego też jego złożenie nie spowodowało wszczęcia postępowania w sprawie wpisu budynku byłej szkoły do rejestru zabytków. Tym samym, z uwagi na brak sprawy zawisłej przed organem właściwym - pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. nie można uznać za decyzję administracyjną. Również organ szczegółowo uzasadnił, dlaczego nie widzi potrzeby wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania z urzędu – stwierdzając, że z opinii wykonanej w dniu [...] marca 2009 r. przez [...] -Regionalny Ośrodek Dokumentacji Zabytków wynika, iż budynek dawnej szkoły jest obiektem bezstylowym, pozbawionym cech indywidualnych, w złym stanie technicznym i nie funkcjonuje w świadomości społecznej jako cenna pamiątka przeszłości. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wszczęto postępowania (ani na wniosek ani z urzędu) - zatem brak jest podstaw do wydawania decyzji kończącej sprawę, zgodnie z art. 104 kpa. Zaś brak decyzji skutkuje wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. W związku z tym należy uznać, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo zastosował tryb przewidziany w art. 134 kpa i zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez K. S.. Wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył on stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadnił przekonująco swoje postanowienie nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Z tych względów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).