I SA/Wa 622/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania J.W. i A.J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] stwierdzającej nabycie, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...]., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] zajętej pod drogę publiczną ul. [...] w [...]. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Gmina [...] pismem z dnia [...] marca 2016 r. (data wpływu do organu) zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej przejście na własność Gminy [...] nieruchomości, zajętej pod drogi publiczne – ul. [...] i ul. [...] w [...], wykazanej na mapie do celów prawnych nieruchomości [...] nr [...] –dz. [...] jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchniach wynoszących odpowiednio [...] ha, [...] ha, [...] ha oraz [...]ha. Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] stwierdził nabycie przez gminę-miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...] w [...], oznaczonego jako działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] oraz działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2 na mapie do celów prawnych nieruchomości [...] nr [...]-dz. [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani gminy – miasta [...] i pozostawała jedynie we władaniu tej gminy jako droga publiczna. Następnie stwierdził, iż - jak wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. o prowadzeniu Zbioru Dokumentów [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...]. sygn. akt [...] z dnia [...] lipca 2014 r. - nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] w [...] stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych. Ponadto zgodnie z Uchwałą Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, ulica [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. drogi lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Wobec powyższego organ uznał, że zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołanie do organu wyższego stopnia wnieśli J.W. i A.J. przedstawiając sytuację przedmiotowej działki oraz podnosząc, iż nigdy nie otrzymali odszkodowania za zabrane części działki. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu [...] grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu [...] grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień [...] grudnia 1998 r. Następnie podniósł, iż ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. wynika, że prawo własności nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako nr [...], z której wydzieliły się działki nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2 i nr [...] o pow. [...] m2 na dzień [...] grudnia 1998 r. przysługiwało S.J. i H.J. Z treści postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. sygn. akt [...] wynika natomiast, iż spadek po zmarłym dnia [...] października 2004 r. S. J. nabyli H. J. i A. J., zaś spadek po zmarłej dnia [...] stycznia 2014 r. H. J. nabyli J. W. i A. J. Zatem aktualnie prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje J. W. i A. J. W związku z powyższym Minister stwierdził, że w dniu [...] grudnia 1998 r. ww. nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego. Dalej podkreślił, że jedną z przesłanek zastosowania ww. art. 73 ust 1 jest zajęcie danej nieruchomości pod drogę publiczną. Przestrzenny zasięg działania ww. przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest zajęciem tej nieruchomości we wskazanej w przepisie dacie, pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu [...] grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] z 1988 r. nr [...] poz. [...]) ul. [...] w dniu [...] grudnia 1998r. stanowiła drogę publiczną lokalną miejską. Na podstawie zaś art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się droga publiczną gminną. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że w materiale dowodowym niniejszej sprawy znajduje się mapa do celów prawnych, z której wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi użytek drogowy - jednakże z dokumentu tego nie wynika, aby przedstawiała przebieg pasa drogowego przez ww. działki wg stanu faktycznego na dzień [...] grudnia 1998 r. W konsekwencji uznał, że w aktach brak jest mapy dla celów prawnych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego zgodnie z regułami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572) obejmującej swoim zakresem przedmiotową nieruchomość i granice drogi publicznej wraz z naniesioną adnotacją potwierdzoną przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w zakresie geodezji kartografii, iż przedstawia ona stan na dzień [...] grudnia 1998 r. lub innego opracowania geodezyjnego uwzględniającego ww. wskazania zawierającego informację na podstawie jakich materiałów stwierdzono stan zajęcia przedmiotowej działki. Wskazał przy tym, że oświadczenie Zastępcy Burmistrza Miasta [...] zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. nie może stanowić wystarczającego dowodu wskazującego na zajecie nieruchomości pod drogę publiczną wg. stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. - bowiem pochodzi ono od beneficjenta przewłaszczenia, a zatem podmiotu bezpośrednio zainteresowanego wydaniem rozstrzygnięcia na korzyść podmiotu publicznego. W dalszej kolejności organ wskazał na wynikającą z. art. 73 przesłankę władania przez podmiot publiczny. Podniósł, iż znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie Kierownika Wydziału Infrastruktury z dnia [...] marca 2016 r., w którym stwierdza, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała na dzień [...] grudnia 1998 r. we władaniu Gminy [...], nie może stanowić jedynego dowodu na ziszczenie się przesłanki władania publicznoprawnego. Ponadto do niniejszego oświadczenia nie zostały załączone żadne dokumenty mogące potwierdzić wykonywanie czynności władczych przez zarządcę drogi. Nie wiadomo również, z jakich źródeł oświadczająca powzięła wiedzę w przedmiocie władania publicznoprawnego powyższą nieruchomością w dacie [...] grudnia1998 r. Na zakończenie - powołując się na art. 77 § 1 kpa oraz wynikający z niego obowiązek zebrania i rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego - Minister wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien w oparciu o sporządzony przez geodetę uprawnionego dokument mapowy ustalić zajecie nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...]o pow. [...]m2 i nr [...]o pow. [...] m2 pod drogę publiczną gminną na dzień [...] grudnia 1999 r., jak również zgromadzić materiał dowodowy pozwalający na stwierdzenie wykonywania władania publicznoprawnego na przedmiotowej nieruchomości. Natomiast odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że sprawa odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 ww. ustawy jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem organu Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] marca 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, opisaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która jest niezgodna - w jej ocenie – ze stanem faktycznym i nie jest poparta obowiązującymi przepisami. Ponadto podniosła, iż oświadczenie Kierownika Wydziału Infrastruktury Urzędu Miasta [...], w którym opisano czynności zarządcy drogi, złożone zostało pod rygorem odpowiedzialności karnej. Gmina zaś nie dysponuje inną dokumentacją poświadczającą realizację opisanych działań przed dniem 1 stycznia 1999 r. - bowiem faktury czy umowy, dotyczące robót w pasie drogi publicznej, po archiwizacji podlegały przechowywaniu przez okres pięciu lat, po czym zostały zniszczone. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skargi wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdzającą nabycie, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...]., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa zatem przesłanki, spełnienie których powoduje nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, tj: nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości, zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego w dniu [...] grudnia 1998 r. Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Natomiast decyzja organu II instancji wydana została na podstawie przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Tylko w takim przypadku organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo zastosował ww. art. 138 §2 kpa uznając, iż stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony a stanowisko Wojewody [...] nie zostało poparte rzetelnymi dowodami. Organ II instancji - kierując sprawę do ponownego rozpoznania - stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien w oparciu o sporządzony przez geodetę uprawnionego dokument mapowy ustalić zajecie nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] pod drogę publiczną gminną na dzień [...] grudnia 1998 r., jak również zgromadzić materiał dowodowy pozwalający na stwierdzenie wykonywania władania publicznoprawnego na przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ orzekający w pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z treści uzasadnienia decyzji Wojewody w żaden sposób nie wynika, na podstawie jakich dowodów uznał on spełnienie dwóch przesłanek z art. 73 ustawy - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną i władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego w dniu [...] grudnia 1998 r. (poza sporem pozostaje, iż ww. nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego) - ograniczając się tylko do cytowania przepisów. Organ nawet nie odniósł się do oświadczenia Kierownika Wydziału Infrastruktury z dnia [...] marca 2016 r. – dołączonego do wniosku Gminy [...]. Wobec powyższego stanowisko Ministra - który uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – było właściwe. Poza tym, że uzasadnienie decyzji Wojewody nie zawiera żadnych rozważań co do spełnienia przesłanek z art. 73 ustawy, to należy też przyznać rację Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa, iż oświadczenie Kierownika Wydziału Infrastruktury z dnia [...] marca 2016 r., w którym stwierdza, że nieruchomość na dzień [...] grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu Gminy [...], nie może stanowić jedynego dowodu na ziszczenie się przesłanki władania. Konieczne jest bowiem niezaprzeczalne ustalenie tej okoliczności. Również znajdująca się w aktach sprawy mapa sporządzona dla celów prawnych nie potwierdza stanu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę na dzień [...] grudnia 1998 r. Należy również wskazać, iż okoliczność podnoszona przez skarżącą Gminę w uzasadnieniu złożonej skargi - że obecnie nie posiada faktur czy umów potwierdzających prowadzenie różnego rodzaju robót w pasie drogi publicznej przed 1998 rokiem - nie uzasadnia uznania istnienia władztwa nad nieruchomością jedynie na podstawie oświadczenia i to podmiotu, który - jak słusznie zauważył organ odwoławczy - jest beneficjentem przewłaszczenia. Oświadczenie takie w ocenie Sądu nie jest wystarczającym dowodem, który nie pozostawiałby żadnych wątpliwości na potwierdzenie wykonywania ww. władztwa. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę wykazujące stan zajęcia przedmiotowej działki w dniu [...] grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna). W świetle powyższego stwierdzić należy, że zasadnie zatem Minister Infrastruktury i Budownictwa zastosował art. 138 §2 kpa i uchylił decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nabycie prawa własności ww. nieruchomości przez Gminę [...]. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uzupełni materiał dowodowy poprzez zgromadzenie dowodów dokumentujących zajęcie przedmiotowych działek pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. oraz wykonywanie władztwa publicznoprawnego nad nimi - zgodnie z zaleceniami organu II instancji, które Sąd w całości aprobuje. Następnie dokona oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie, które wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.