I SA/Wa 623/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz I. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda/organ) po rozpoznaniu zażalenia I. K., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 roku, o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w [...] przy ul. [...] i ul. [...], wydzieloną pod drogi dojazdowe. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta [...] zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w [...] w [...], stanowiący działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha wydzielonej pod poszerzenie ul. [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha pod poszerzenie ul. [...]. Na ww. postanowienie w ustawowym terminie zażalenie wniosła I. K. zarzucając nieuzasadnione zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, podnosząc naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne przyjęcie, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej stanowi zagadnienie wstępne. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Po rozpatrzeniu zażalenia i zbadaniu akt sprawy Wojewoda wskazał, że Miasto [...] pismem z dnia [...] lipca 2020 r. wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie podziału nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...]. Wojewoda wskazał, że do ustalenia odszkodowania niezbędna jest ważna decyzja podziałowa, która stanowi podstawę wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie ponieważ decyzja ta przenosi prawo własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 ugn działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Zdaniem Wojewody z uwagi na to, że wzruszenie ostatecznej decyzji podziałowej - w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części - dotyczy wydzielenia działki nr [...] z przeznaczeniem pod poszerzenie ul. [...] oraz działki nr [...] przeznaczonej pod poszerzenie ul. [...], to ma bezpośredni związek z toczącym się postępowaniem odszkodowawczym. Wojewoda wskazał także, że w dniu [...].01.2021 r. wpłynęło do organu pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] informujące, że wpłynął wniosek Pani I. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją SKO w [...] nr [...] z dnia [...].10.2020 r. , w której na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...].01.2008 r. w części orzekającej o wydzieleniu działek nr [...] o pow. [...] ha (przeznaczonej pod poszerzenie ul. [...]) i nr [...] o pow. [...] ha (przeznaczona pod poszerzenie ul. [...]) i przejściu tych działek na własność [...]. Organ II instancji podziela stanowisko Prezydenta Miasta [...], że decyzja podziałowa nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku, zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej w [...], w [...], przy ulicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], ma bezpośredni związek z toczącym się postępowaniem odszkodowawczym, ponieważ podnosi, że decyzja o warunkach zabudowy, na podstawie, której zostały wydzielone działki pod poszerzenie dróg gminnych, nie ustala realizacji ani przebiegu drogi publicznej, jak również nie stanowi o jej poszerzeniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że przebieg drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 ugn winien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dodatkowo we wniosku z dnia [...].07.2020 r. organ I instancji wystąpił do SKO w [...], w chwili wszczęcia postępowania, o wstrzymanie jej wykonania, co uzasadnia konieczność zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia o decyzji podziałowej. Takie działanie organu zapobiegnie ustaleniu odszkodowania, które w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji, mogłoby być nieuzasadnione. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z uwagi na powyższe organ zasadnie zawiesił postępowanie z urzędu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła I. K. (dalej: skarżąca) zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7b w zw. z art. 8 w zw. 2 art. 9 i 12 oraz 35 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie, że prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania o ustalenie odszkodowania i stanowi przesłankę do obligatoryjnego zawieszenia go z urzędu oraz że rozpatrzenie sprawy i wydanie w tym zakresie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a w konsekwencji wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, które w rzeczywistości ma za zadanie jedynie przedłużyć to postępowanie i opóźnić przyznanie skarżącej należnego odszkodowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika strony według norm przepisanych, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny, czy zachodziły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa zachodzi zatem jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie będzie w ogóle możliwe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia ma mianowicie wykluczać zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. To natomiast, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego i nie daje tym samym podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Skarżący podnosił, że organ błędnie przyjął, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy administracyjnej, zależy od rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] wszczętego z urzędu na wniosek [...], postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie podziału nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...]. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania za nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] położone przy ul. [...] stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm., dalej jako "specustawa drogowa") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 65, ze zm., dalej jako "u.g.n.").W powyższym zakresie istotne znaczenie mają przede wszystkim przepisy art. 12 i 18 specustawy drogowej . Zgodnie z nimi, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna(art.12 ust. 4 pkt 2). W myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). W tym miejscu należy wyjaśnić także, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie Prezydent [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, na mocy której miasto [...] nabyło z mocy prawa prawo własności nieruchomości ponieważ decyzja o warunkach zabudowy, na podstawie, której zostały wydzielone działki pod poszerzenie dróg gminnych, nie ustalała realizacji ani przebiegu drogi publicznej, jak również nie stanowiła o jej poszerzeniu. Decyzja ta jednak stała się ostateczna i stanowi podstawę do przyznania odszkodowania. To czy zostanie wyeliminowana z obrotu czy też nie i jakie będą skutki wyeliminowania z obrotu tej decyzji, ma jedynie wpływ pośredni na rozstrzygnięcie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca na mocy decyzji podziałowej została pozbawiona prawa własności nieruchomości z mocy prawa, co rodzi po stronie jednostki samorządu terytorialnego obowiązek rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania. Fakt, ze decyzja o warunkach zabudowy, na podstawie, której zostały wydzielone działki pod poszerzenie dróg gminnych, nie ustalała realizacji ani przebiegu drogi publicznej, jak również nie stanowiła o jej poszerzeniu nie zmienia faktu, że właściciel został pozbawiony na jej podstawie prawa własności omawianych działek. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie stanowi zatem bezpośredniego związku w zakresie rozstrzygnięcie pozytywnego lub negatywnego odnośnie przyznania stronie prawa do odszkodowania za nieruchomość. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest bowiem sam fakt toczenia się przed innym organem lub sądem postępowania, którego wynik może mieć wpływ na treść decyzji w postępowaniu właściwym, lecz jest nim określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie właściwe. Powyższy przepis dotyczy zatem sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, nie jest w ogóle możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. A taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Gdy bowiem w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, na które wskazuje organ, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w sentencji. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.