I SA/Wa 624/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Prezydium Rady Narodowej [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1970 r. odmówiło ustanowienia na rzecz [...] użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że teren przedmiotowej nieruchomości na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze wielokondygnacyjne zgodnie z wydaną lokalizacją nr [...] z dnia [...].01.1970 r. dla Spółdzielni "[...]". Ministerstwo Gospodarki Komunalnej po rozpatrzeniu odwołania [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1970 r. utrzymało w mocy ww. decyzję w uzasadnieniu wskazując, że w związku z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe oraz wydaną decyzją lokalizacyjną dla Spółdzielni "[...]" odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego była uzasadniona. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. po rozpatrzeniu wniosku udokumentowanych spadkobierczyń [...] - [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] czerwca 1970 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1970 r. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania odmownych decyzji dekretowych zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego znajdowała się w obszarze przeznaczonym na tereny mieszkalnictwa rodzinnego brutto o wysokiej intensywności zabudowy. Ponadto decyzje dekretowe wydane zostały po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która rozszerzyła zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Tym samym wobec objęcia nieruchomości położonej przy ul. [...] decyzją lokalizacyjną dla spółdzielni mieszkaniowej odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego była uzasadniona. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły [...]. Minister Inwestycji i Rozwoju ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy [...]. Stosownie do art. 7 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby jego prawa reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (zastąpionych przez prawo własności czasowej, a następnie prawo użytkowania wieczystego) za czynszem symbolicznym. Prawo własności czasowej winno być przyznane wnioskodawcy, jeśli mógł on wykorzystywać nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo w stosunku do osób prawnych dalsze użytkowanie gruntu nie powinno pozostawać w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Minister Infrastruktury i Budownictwa w toku postępowania nadzorczego, działając jako organ I instancji ustalił, że nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] zgodnie z "Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] na rok 1985" zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].07.1969 r. mieściła się w obszarze oznaczonym na planie symbolem [...] - dominujące przeznaczenie - tereny mieszkalnictwa rodzinnego brutto o wysokiej intensywności zabudowy oraz objęta została decyzją lokalizacyjną dla Spółdzielni "[...]". W następstwie tych ustaleń odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych. Ponownie rozpatrując sprawę Minister wskazał, że mając na uwadze treść art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez jego dotychczasową właścicielkę da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie. Organ dekretowy winien był ustalić, czy istniały prawne przeszkody użytkowania gruntu przez jego dotychczasową właścicielkę biorąc pod uwagę wszystkie obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy. Rozstrzygnięcie w sprawie nieruchomości położonej przy ul. [...] zostało więc oparte na przesłankach wymienionych w dekrecie o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], ale również na innych obowiązujących w tej dacie przepisach. Art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94) rozszerzył katalog przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Na terenie [...] niemożliwe było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły na własność gminy [...], a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stały się własnością Skarbu Państwa. Z punktu widzenia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niemożliwe było zatem wywłaszczenie nieruchomości będącej już własnością Skarbu Państwa. Okoliczność, że w decyzji organu dekretowego nie powołano wprost art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu jej wydania i był brany pod uwagę zarówno przez organy dekretowe jak i w postępowaniu nadzorczym. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w postępowaniu nadzorczym organ dokonuje oceny legalności kwestionowanych decyzji na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie ich wydania, zarówno przepisów ustrojowych, procesowych, jak i materialnych (por. uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9.11.1998 r" sygn. akt. OPK 11/98, publ. ONSA 1999 nr 1, poz. 14; podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7.07.2005 r., sygn. akt I SAAWa 1000/04, publ. CBOSA). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 26.11.2008 r" sygn. akt I OPS 5/08 (publ. Lex nr 463485) rozstrzygnięcie o roszczeniach dekretowych następowało na podstawie dekretu o gruntach [...], ale z uwzględnieniem innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.01.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1367/08, publ. CBOSA oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.04.2008 r., sygn. akt I OSK 1427/08, publ. CBOSA). Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości [...], rozszerzając między innymi zakres podstaw do odmowy przyznania prawa do gruntu. Zgodnie z jej art. 54 ust. 1 odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. mogła nastąpić także wtedy, gdy zgodnie z art. 3 ustawy grunt mógł być wywłaszczony. W tej sytuacji dla oceny legalności zaskarżonej decyzji (...) niezbędne zatem było rozważenie, czy odmowa przyznania byłym właścicielom omawianej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego gruntu rażąco naruszała także powołane przepisy prawa. W toku postępowania nadzorczego ustalono, że przedmiotowa nieruchomość w części obecnych działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] została objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].01.1970 r. pod budowę zespołu budynków mieszkalnych na terenie [...] przy ul. [...] o pow. ca. [...] przez Spółdzielnię Budowlano –Mieszkaniową "[...]". Istniejąca decyzja lokalizacyjna przesądzała o konieczności przejęcia gruntu na rzecz Państwa, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych - budownictwa mieszkaniowego spółdzielczego, które mogło być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. Jednocześnie wydanie decyzji lokalizacyjnej na przedmiotową nieruchomość przesądzało o planach inwestycyjnych, które powodowałyby wywłaszczenie nieruchomości, gdyby nie uregulowania nacjonalizacyjne dekretu [...]. Dla takich sytuacji został wprowadzony art. 51 ww. ustawy (artykuł ten zmienił później oznaczenie na art. 54). Minister podniósł, że fakt wydania decyzji o lokalizacji inwestycji dla części terenu przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że powyższe zamierzenie budowlane było zaplanowane i konieczne, zgodnie bowiem z treścią Zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29.07.1957 r. Przepisy o lokalizacji (M.P. nr 67, poz. 408) dla każdej zamierzonej inwestycji stanowiącej całość gospodarczą i realizowanej na jednym terenie ustala się lokalizację ogólną (§ 1 ww. zarządzenia). Powyższe potwierdza, że organ dekretowy oceniając możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przez dotychczasową właścicielkę brał również pod uwagę inne uwarunkowania - decyzję lokalizacyjną, do której odsyła w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawa z dnia 12 marca 1958 r. Ustawa ta umożliwiała na podstawie art. 54 odmowę przyznania prawa własności czasowej z uwagi na możliwość przejęcia nieruchomości na cele wywłaszczeniowe, w tym konkretnym przypadku na cele zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 3 ust. 2 ustawy). Decyzja lokalizacyjna potwierdzała, że planowane były budynki mieszkalne wielokondygnacyjne, którą to inwestycję miała realizować Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Powyższa decyzja była również zgodna z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego. Budowa drogi (ulicy [...]) - stanowiącej niezbędną infrastrukturę osiedla mieszkaniowego - na części nieruchomości stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] również wykluczała możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby prywatnej. Przeznaczenie tej części nieruchomości ozn. nr hip. [...] pod budowę ulicy [...] nie pozwala na stwierdzenie, iż kwestionowana decyzja w tej części została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Budowa i utrzymanie dróg publicznych należy bowiem do kompetencji organów państwowych lub samorządowych i leży w interesie całego społeczeństwa. Drogi ze swej istoty winne być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, mieć charakter publiczny, a to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Tym samym ustanowienie na rzecz byłej właścicielki użytkowania wieczystego gruntu przewidzianego pod drogi naruszyłoby bez wątpienia interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg. Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa (podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. W tej sytuacji zdaniem Ministra organ dekretowy zasadnie uznał, że dotychczasowa właścicielka nie mogła korzystać z nieruchomości położonej przy ul. [...]. Nieruchomość ta była bowiem częścią większego założenia urbanistycznego realizowanego w formie budownictwa mieszkaniowego spółdzielczego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Było to zgodne z przeznaczeniem nieruchomości w planie na tereny mieszkalnictwa rodzinnego brutto o wysokiej intensywności zabudowy oraz z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która przewidywała możliwość odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, jeśli grunt konieczny był na cele planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Okoliczność, że w orzeczeniu organu dekretowego nie powołano wprost art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu jego wydania i musi być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Podobnie na prawidłowość odmownej decyzji dekretowej nie wpływa fakt, iż nie wskazano w niej planu zagospodarowania przestrzennego na którym oparto rozstrzygnięcie. Dokument ten został bowiem opublikowany, a treść jego była powszechnie dostępna. Wskazanie w badanej decyzji jako przyczyny odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze wielokondygnacjowe zgodnie z wydaną decyzja lokalizacyjną nr [...] z dnia [...].01.1970 r. dla Spółdzielni "[...]" oznacza, że organ dekretowy powołał przyczynę określoną przepisami dekretu oraz ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W świetle powyższych ustaleń Minister uznał, że odmowa przyznania prawa własności czasowej była uzasadniona. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] zarzucając jej: 1. rażące naruszenie przepisów art. 6 k.p.a. i art. 8 §1 k.p.a. w związku z art. 107§ 1 pkt 4) i pkt 6) k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie wbrew oczywistej treści tych przepisów, że decyzja administracyjna (a w szczególności decyzja odmawiająca lub pozbawiająca obywatela prawa) może zostać wydana w sposób ważny i skuteczny na podstawie przepisów, które nie są w tej decyzji powołane i przytoczone (ani w sentencji ani w uzasadnieniu) oraz że organ nadzoru może w sposób sprzeczny z treścią takich decyzji (o których ważności orzeka) "wyposażać" te decyzje w podstawy prawne oraz treści, których kontrolowane przez organ nadzoru decyzje w sposób oczywisty nie zawierają albo organ nadzoru może "domniemywać", że organy które wydały kontrolowane decyzje wydały je na podstawie przepisów prawa, których nie powołały w treści kontrolowanych decyzji; 2. naruszenie przepisów art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że zarówno decyzja administracyjna Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1970 r. Nr [...], jak też decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1970 r. Nr [...] zostały wydane z oczywistym i rażącym naruszeniem prawa a stwierdzenie nieważności tych decyzji nie jest niemożliwe ponieważ wywołały one nieodwracalne skutki prawne; 3. naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w sprawie i nie poczynienie ustaleń w celu wyjaśnienia przyczyn, dla których korzystanie przez [...] z nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym rzekomo nie dało się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości w świetle zapisów Planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania kontrolowanych decyzji, a także poprzez błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą błędnym i dowolnym uznaniem oraz przyjęciem przez organ nadzoru, iż cele wywłaszczenia wymienione w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. były tożsame z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości określonym w Planie zagospodarowania przestrzennego, co ma zasadnicze znaczenie, biorąc pod uwagę, że kontrolowane decyzje zostały wydane wyłącznie na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ; 4. naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu poprzez błędne uznanie i przyjęcie, że korzystanie z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez [...] nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w myśl "Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] na rok 1985" na który powołano się w obydwu decyzjach organu nadzoru i który to plan zagospodarowania wedle decyzji organu nadzoru miał obowiązywać w dacie wydania kontrolowanych decyzji i to pomimo, że obszar przedmiotowej nieruchomości w dacie wydawania kontrolowanych decyzji zgodnie z treścią Planu zagospodarowania mieścił się "w obszarze oznaczonym na planie symbolem [...]- dominujące przeznaczenie - tereny mieszkalnictwa rodzinnego brutto o wysokiej intensywności zabudowy", co powodowało, że w świetle przepisów dekretu (tj. jedynego aktu prawnego materialnoprawnego powołanego jako podstawa wydania kontrolowanych decyzji) korzystanie przez [...] z przedmiotowej nieruchomości było oczywiście nie tylko do pogodzenia ale zgodne zapisami planu zagospodarowania, albowiem treść planu zagospodarowania wprost przewidywała zaspokajanie na tym terenie rodzinnych potrzeb mieszkalnictwa; 5. naruszenie art. 3 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez uznanie, że decyzja z [...].06.1970 oraz decyzja z [...].04.1970 zostały wydane zgodnie z przesłankami wywłaszczenia wskazanymi w art. 3 tej ustawy i to pomimo że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości stosownie do planu zagospodarowania nie było tożsame z celami wywłaszczenia wymienionymi w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a nadto pomimo tego, że przepisy ww. ustawy mogłyby w ogóle być przedmiotem rozważania w niniejszej sprawie, gdyby stanowiły podstawę wydania kontrolowanych decyzji, co nie miało miejsca i co jednoznacznie wynika z ich treści. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jak i o zasądzenie kosztów postepowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania SBM "[...]" w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2018r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że rozpatrując przedstawioną sprawę Sąd miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r., sygn. akt III ARN 41/90, OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych, ciężkich wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania odwoławczego i kontrola instancyjna oraz sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Należy raz jeszcze podkreślić, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym i nie stanowi kolejnej instancji zwykłego postępowania administracyjnego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa" zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji. Decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to także, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Należy przy tym pamiętać, że kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Podsumowując, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.): Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.), gmina miała obowiązek uwzględnić tzw. wniosek "dekretowy", jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z przepisu tego wynikają dwie przesłanki, które muszą być łącznie spełnione, aby wniosek dekretowy mógł być uwzględniony: złożenie wniosku dekretowego w ustawowym terminie i zgodność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według obowiązującego planu zabudowy a obecnie planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt złożenia wniosku dekretowego w terminie przewidzianym przepisami dekretu. Zatem weryfikacji podlegała tylko prawidłowa ocena przez organy dekretowe możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, czy przedmiotowa nieruchomość była objęta planem zagospodarowania przestrzennego i którym, została wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego. Organ nadzoru ustalił bowiem, że nieruchomość ta leżała na terenie objętym zapisami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego na rok 1985 zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r. nr [...]. Zgodnie z tymi zapisami przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...], gdzie dominującym przeznaczeniem były tereny mieszkalnictwa rodzinnego brutto o wysokiej intensywności zabudowy. Z przeznaczeniem tym koresponduje znajdujący się w decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1970 r. zapis, zgodnie z którym teren ten został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze wielokondygnacyjne na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] stycznia 1970 r. nr [...]. Oznacza to, że w tej sytuacji tylko istnienie możliwości wykorzystania przez byłych właścicieli nieruchomości pod budowę zespołu budynków mieszkalnych mogłoby stanowić dla organów kontrolujących w trybie nadzorczym decyzje dekretowe podstawę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu, wynikające z powołanego planu przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, uszczegółowione treścią przywołanej decyzji o lokalizacji szczegółowej uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z niej w sposób przewidziany w tym planie. Były właściciel nieruchomości nie mógł bowiem realizować tego rodzaju zabudowy, gdyż sprzeciwiał się temu art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46), zgodnie z którym inwestor prywatny mógł dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej. Tym samym dotychczasowy właściciel jako podmiot prywatny nie mógł dokonać inwestycji budowlanych w postaci zabudowy nieruchomości budynkami wielokondygnacyjnymi przeznaczonymi na potrzeby członków spółdzielni mieszkaniowej. Decydujący w takiej ocenie jest fakt, że określone w planie i uszczegółowione w ww decyzji lokalizacyjnej przeznaczenie przedmiotowego gruntu pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne mogła realizować jedynie spółdzielnia mieszkaniowa. W tej sytuacji art. 7 ust. 2 dekretu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku byłego właściciela nieruchomości [...] o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). Dodać należy, że nie bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy była również treść przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym. W świetle art. 30 ust. 2 pkt 1 oraz art. 31 ust. 1 tej ustawy, w oparciu o zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego organy planowania ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana, oraz w miarę potrzeby - warunki urbanistyczne, architektoniczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonywaniu inwestycji. Na podstawie tych przepisów oraz w oparciu o ustalenia planu ogólnego, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość [...] na podstawie decyzji lokalizacyjnej z [...] stycznia 1970 r. przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze wielokondygnacyjne dla Spółdzielni "[...]" niemożliwa była realizacja celu mieszkaniowego spółdzielczego na tej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela gruntu. Prawidłowo zatem organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Decyzje te nie naruszały bowiem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Za co najmniej dyskusyjny należy uznać zawarty w uzasadnieniu decyzji organu nadzoru pogląd, zgodnie z którym w rozstrzyganiu o istnieniu przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy można również obecnie stosować przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są w tym zakresie odmienne poglądy (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1427/08, z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 142/15, za stosowaniem ustawy z 1958 r. oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2663/13, z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 294/04 i z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1046/01, przeciw możliwości stosowania przepisów ustawy z 1958 r.). Jednakże skoro oceniane w trybie nadzorczym decyzje wydane zostały jedynie w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r., co wynika z ich treści, a przyczyną odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego był jedynie fakt, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji dekretowej, to w ocenie Sądu zagadnienie to nie miało wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Rozważania dotyczące możliwości zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie były podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej wydanej w sprawie. Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności był bowiem fakt, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy art. 7 ust. 2 dekretu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku byłych właścicieli nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). Prawidłowe jest także stanowisko organu, że budowa drogi (ul. [...]) - stanowiącej niezbędną infrastrukturę osiedla mieszkaniowego na części przedmiotowej nieruchomości [...] również wykluczała możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby prywatnej z tych samych przyczyn. Oczywistym bowiem jest, że budowa na obszarze ok. [...] spółdzielczych budynków mieszkaniowych wymagała również zapewnienia niezbędnej do ich funkcjonowania infrastruktury technicznej, w tym budowy dróg. Wskazać należy, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: 2015 r., poz. 460 ze zm.) stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art.1). Przepis ten podaje normatywną definicję drogi publicznej, którą należy się kierować przy wykładni nie tylko przepisów ustawy o drogach publicznych, ale także odrębnych od tej ustawy przepisów prawa publicznego oraz prywatnego, w których pojawia się pojęcie drogi publicznej. Z definicji drogi publicznej można odczytać jej atrybuty: powszechność dostępu i korzystania przez każdego obywatela zgodnie z jej przeznaczeniem. Powszechność dostępu do dróg publicznych oznacza, że każdy podmiot znajdujący się na terytorium naszego kraju ma zagwarantowane prawo do korzystania z tych dróg, zgodnie z ich przeznaczeniem, bez zgody organu reprezentującego właściciela drogi. Wymaga podkreślenia, że z dóbr publicznych może korzystać każdy, przy czym o uprawnieniu do korzystania nie decyduje organ zarządzający dobrem. W tym kontekście prawo użytkowania wieczystego, o które występuje właściciel dekretowy, a które z istoty swojej ma atrybuty własności, pozostaje w kolizji z prawem do powszechnego i nieograniczonego dostępu do gruntu drogi publicznej. Nie do pogodzenia jest zatem interes osoby ubiegającej się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego z interesem ogółu osób wynikającym z powszechnej dostępności do dróg publicznych. Należy zatem stwierdzić, że norma zawarta w art. 7 ust.2 dekretu [...] doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego dotyczy gruntu stanowiącego drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, Sąd orzekający po dokładnej analizie rozpatrywanej sprawy i zebranych materiałów dowodowych stanął na stanowisku, że kontrolowanemu postępowaniu nadzorczemu nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa. Kontrolowane postępowanie nadzorcze zostało bowiem przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i przepisów powołanych w skardze). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. organ nadzoru przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadził do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.