I SA/Wa 624/19

Dnia 5 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu 5 czerwca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), dalej "K.p.a." po rozpatrzeniu odwołania E. S., dalej "Skarżąca", od decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] listopada 1980 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] w części dotyczącej działki [...], stwierdzającej że została ona wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie było możliwe jej uchylenie z przyczyn określonych w art. 146 K.p.a., utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Decyzją ostateczną nr [...] z [...] listopada 1980 r Naczelnik Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] oznaczonej nr ew. [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 – na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (D.U. nr 10 , poz. 64 z 1974 r.). Pismem z [...] marca 2010 r. spadkobierczynie dawnego właściciela wstąpiły o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. wskazując, że nie uczestniczył on w toczącym się postępowaniu i nie został powiadomiony o wydaniu decyzji. W związku z wnioskiem w sprawie w okresie poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji było wydanych szereg decyzji wymienionych szczegółowo w decyzji organu II instancji. Po kolejnym uchyleniu decyzji organu I instancji, decyzją nr [...] z [...] września 2011 r. Starosta [...] odmówił uchylenia decyzji nr [...]. Wojewoda [...] decyzją [...] z [...] grudnia 2011 r. utrzymał tę decyzję w mocy. W wyniku rozpoznania odwołania, wyrokiem WSA z 24 marca 2012r., I SA/WA 256/12, Sąd uchylił obie decyzje. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją nr [...] z [...] października 2012 r. Starostwa [...] orzekł o odmowie uchylenia decyzji Naczelnika Miasta [...] nr [...] w części dotyczącej działki [...] oraz o uchyleniu decyzji Naczelnika Miasta [...] nr [...] w części dotyczącej działki [...] i umorzeniu postępowania. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2012 r. uchylił ww. decyzję. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2013 r. Starostwa Powiatu [...] uznał, że: 1. nie może nastąpić uchylenie decyzji [...] w części dotyczącej działki ew. [...] i 2. uchylił decyzję [...] w części dotyczącej działki nr ew. [...]. Odwołanie zostało wniesione w zakresie pkt 1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z 17 marca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości do ponownego rozpoznania. Gmina Miejska [...] zaskarżyła tę decyzję. WSA w Warszawie wyrokiem z 7 października 2014 r., I SA/WA 1554/14 uchylił decyzję Wojewody [...] stwierdzając, że nie było podstaw do uchylenia decyzji nr [...]. Ponownie rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] decyzją Nr [...] r. [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję w zakresie pkt. 1. Skargę do sądu wniosła skarżąca. Wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r. IV SA/Wa 2407/15 uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1. Wskazał, że organy w kontekście możliwości zastosowania art. 146 § 2 K.p.a. powołały się wyłącznie na zdarzenia mające miejsce po upływie wielu lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej nie dokonując ich oceny w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Pominięto kontekst prawidłowo przyznanego odszkodowania decyzją z 1980 r. Starostwa [...] decyzją nr [...] z 26 czerwca 2017 r. orzekł, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1980 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] wydana została z naruszeniem prawa jednakże nie było możliwe jej uchylenie z przyczyn określonych w art. 146 K.p.a. Odwołanie wniosła skarżąca zarzucając błędne zastosowanie art. 146 K.p.a. i wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji stwierdził, że: -wywłaszczenia dokonano na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; -celem wywłaszczenia był cel użyteczności publicznej zgodnie z Planem Ogólnym Miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. [...] z [...] kwietnia 1978 r. – działka [...] była niezbędna pod poszerzenie ulicy [...]. (art. 3 ust. 1 ww. ustawy). -do S. S. [...] września 1980 r. została skierowana oferta dobrowolnego zbycia nieruchomości za kwotę [...] zł – nie doszło do dobrowolnego zbycia (art. 6 ww ustawy); -w związku z tym i zgodnie z art. 16 ww. ustawy wniosek o wywłaszczenie był uzasadniony; -zawiadomieniem z [...] października 1980 r strony, w tym S. S., zostały powiadomione o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego; -decyzją nr [...] Naczelnik Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu obu działek i określił odszkodowanie w kwocie [...] zł; -decyzja ta doręczona została właścicielowi nieruchomości [...] listopada 1980 r. Doręczenie nastąpiło do rąk córki co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru. W związku z tym doręczenie decyzji należało uznać za prawidłowe; - wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. B i ust. 9 ww. ustawy. Na wykazie odszkodowań przekazanych przez Urząd Miejski w W. widnieje nazwisko S. S. i informacja o przyznanym odszkodowaniu. Kierownik Zarządu Gospodarki Terenami w W. zwrócił się do referatu finansowego o wypłacenie odszkodowania dla wszystkich wywłaszczonych w kwocie [...] zł. Nie jest możliwa weryfikacja prawidłowości przyznanego odszkodowania ponieważ nie udało się odnaleźć dokumentów (protokołu z rozprawy, operatu szacunkowego). Brak kompletnych akt nie może, zdaniem organu, prowadzić do podważenia prawidłowości decyzji; -poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości S. S. zmarł [...] listopada 1992 r. a jedną z jego spadkobierczyń jest Skarżąca (powołane w decyzji postanowienia spadkowe). Merytorycznie odnosząc się do ustalonego przez organ stanu faktycznego stwierdzono, że decyzja Naczelnika Miasta [...] nr [...] w części działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa jednakże uchylenie jej nie było możliwe z przyczyn określonych w art. 146 K.p.a. Organ stwierdził, że skoro w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ma podstaw do uchylenia decyzji. W związku z tym w trybie wznowienia postępowania należało orzec, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa jednak nie było możliwe jej uchylenie z powodu zaistnienia przyczyn określonych w art. 146 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca wnosząc o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła błędne zastosowanie art. 80, 146 § 2 i 151 § 2 K.p.a. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca uważa że organy naruszyły art. 151 § 2 K.p.a. i wadliwie przyjęły, że doszło do prawidłowego doręczenia decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] lipca 1980 r. podczas gdy doręczenia tego dokonano do rąk małoletniej córki właściciela. Mimo to organ uznał, że doręczenie jest prawidłowe. W aspekcie zarzutu naruszenia art. 146 § 2 i 80 K.p.a. skarżąca wywodzi, że jej ojciec nigdy nie otrzymał odszkodowania a jego żona żyła w przekonaniu, że działka [...] jest nadal jej, co oznacza że ani odszkodowania ani decyzja do niej nie dotarły. Organ brak dokumentów zinterpretował na korzyść organów, co narusza art. 80 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ponadto zgodnie z art. 154 P.p.s.a. organ związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. W sprawie zapadły wyroki WSA z 24 maja 2012 r. I SA/WA 256/12 oraz IV SA/WA 2407/15 z 6 kwietnia 2016 r. W pierwszym Sąd wprost stwierdził, że domniemanie doręczenia zastępcze zostało w tej sprawie obalone gdyż w dacie doręczenia decyzji odbiorca korespondencji – córka właściciela nieruchomości nie była pełnoletnia a okoliczność ta jest bezsporna. Ponadto wskazano, że użyte w art. 146 § 1 K.p.a. sformułowanie "na dzień doręczenia" wobec regulacji zawartej w art. 43 K.p.a. powoduje, że należy ten termin interpretować jako doręczenie skuteczne czyli dokonane zgodnie z prawem". Nakazano ocenę prawidłowości doręczenia decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1980 r. Z kolei w drugim wyroku Sąd przesądził, że w tej sprawie upłynęły wszystkie terminy o jakich mowa w 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., co jednak nie zwalnia organu od badania przesłanek z art. 146 § 2 K.p.a., czego organy nie uczyniły. Będąc związanymi tymi wyrokami organ I instancji w decyzji nr [...] stwierdził, że decyzja [...] w odniesieniu do działki [...] została wydana z naruszeniem prawa jednakże nie jest możliwe jej uchylenie z przyczyn określonych w art. 146 K.p.a. Z uzasadnienia decyzji wynika natomiast, że postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji zostało przeprowadzone prawidłowo. Z kolei z decyzji zaskarżonej wynika, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (czyli należy uznać, że doręczenie było prawidłowe) i nie ma podstaw do uchylenia decyzji. Po czym organ stwierdza, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa jednak nie było możliwe jej uchylenie z powodu zaistnienia przyczyn z art. 146 K.p.a. W ocenie Sądu obie decyzje nie poddają się merytorycznej kontroli ponieważ ich treść jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna. Skoro bowiem organy uznały, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa to powinny wskazać rodzaj naruszenia uzasadniający tego rodzaju stwierdzenie a nie twierdzić, że całe postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Poza tym organy nie zastosowały się do wykładni prawa dokonanej w wyroku z 24 maja 2012 r. który wprost wskazywał na wadliwe doręczenie decyzji osobie niepełnoletniej. Wniosek organu co do prawidłowości doręczenia jest zatem, w świetle tego wyroku, wadliwy. Ponieważ w drugim wyroku Sąd stwierdził, że upłynęły wszystkie terminy o jakich mowa w art. 146 K.p.a. organ był tą wykładnią związany i miał obowiązek oceny przesłanek z art. 146 § 2 K.p.a. Organy obu instancji powołały się ogólnie na art. 146 K.p.a. więc nie wiadomo czy zastosowały art. 146 § 1 czy 146 § 2 K.p.a. a ponadto z ich uzasadnień w ogóle nie wynika ani podstawa rozstrzygnięcia ani dlaczego organ uznał, że istnieją podstawy do uchylenia decyzji (co z kolei wynika z sentencji ale nie uzasadnienia), ani przyjmując treść ten sentencji, jakie naruszenie prawa uzasadniałoby uchylenie decyzji ale tego nie uczynił i z jakich powodów. ( art. 151 § 2 K.p.a.). Tym samym organy obu instancji naruszyły art. 151 oraz art. 7, 11, 77 § 1, 80 11, 107 § 1 i 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają oceny istnienia przesłanki z art. 146 § 2 K.p.a. i w przypadku gdyby zastosowały art. 146 § 2 k.p.a. powołają go w sentencji decyzji wskazując z jakich przyczyn nie doszło do uchylenia kwestionowanej decyzji. Działając na podstawie art. 151 K.p.a. w przypadku gdy stwierdzą istnienie przesłanek z art. 146 § 2 K.p.a. będą miały obowiązek stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchyliły tej decyzji. Organy mają obowiązek sporządzenia uzasadnienia, które w swej treści będzie spełniać wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. a w szczególności wskazywać fakty na jakich organ się oparł przy ustalaniu stanu faktycznego, okoliczności udowodnione i nieudowodnione i wyjaśnić podstawę prawną decyzji. Decyzja składa się z sentencji i uzasadnienia które tworzą całość. Obie części muszą być ze sobą zgodne. Takiej zgodności w tej sprawie zabrakło. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 119 pkt 2,145 § 1 pkt 1c, 135 P.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu poniesionego przez nią wpisu od skargi.