I SA/Wa 625/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Beata Ziomek Protokolant Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2005 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 625/05 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Minister Edukacji Narodowej i Sportu utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] o odmowie wydania M. G. zaświadczenia o uznaniu dyplomu [...] Akademii [...] w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wnioskodawca nie studiował w [...] Akademii [...] w K., lecz uczęszczał na zajęcia w Polsce w jednostce o nazwie Centrum Kształcenia [...] Akademii [...] w K., mieszczącej się w W. przy ul. [...]. Zdaniem organu, działalność wymienionej jednostki jest sprzeczna z prawem polskim, gdyż narusza przepisy ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 z późn. zm.) dotyczące tworzenia na obszarze Polski filii zagranicznych uczelni, w szczególności art. 64 ust. 9 tej ustawy. Z kolei rola [...] Akademii [...] w K. sprowadziła się jedynie do wystawienia dyplomu i przesłania go do Polski. Organ podkreślił, że wnioskodawca ukończył kształcenie w nielegalnie funkcjonującej jednostce nie mającej statusu szkoły wyższej, ani zgodnego z prawem polskim statusu filii uczelni zagranicznej, wobec czego kształcenia tego nie można uznać za studia w rozumieniu ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Dlatego nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, którego domagał się wnioskodawca. Postanowienie powyższe zostało zaskarżone przez M.G. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu oraz postanowieniu z dnia [...] czerwca 2002 r. wydanie ich bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł o uchylenie obydwu postanowień. Wyrokiem z dnia 3 stycznia 2003 r. w sprawie I SA 1885/02 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obydwa postanowienia, gdyż uznał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że wydanie postanowienia znajduje uzasadnienie w treści przepisów art. 217-219 kpa. Sąd jednakże wskazał, że organ administracji w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie był upoważniony do badania, w jaki sposób uzyskany został przedkładany w tym postępowaniu dyplom ukończenia ukraińskiej uczelni, lecz co najwyżej do badania czy dyplom ten jest autentyczny i czy jest uznawanym na Ukrainie dyplomem uprawniającym do ubiegania się o stopień naukowy, o którym mowa w Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze dnia 7 września 1972 r. i ratyfikowanej przez Polskę (Dz. U. z 1975 r., Nr 5, poz. 28). Sąd uznał, że skoro organ ustalił, iż dyplom jest zgodny ze wzorem państwowym obowiązującym uczelnie ukraińskie, zaś sama uczelnia posiada wymagany w tym kraju najwyższy - czwarty stopień akredytacji, dający prawo do wydawania dyplomów specjalisty i magistra, które umożliwiają ich posiadaczom ubieganie się o stopień naukowy, to dyplom ten spełnia warunki do uznania go w Polsce za równoważny z dyplomem magistra. Przepisy Konwencji nie uprawniają żadnej ze stron do badania zgodności wydawania dokumentów o ukończeniu szkół wyższych za granicą, z przepisami prawa polskiego. Sąd podniósł także, że odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego równoważność dyplomu szkoły wyższej w K. z polskim dyplomem ukończenia studiów na kierunku [...] z tego powodu, że wydany przez uczelnię w K. dyplom poddał Minister Edukacji Narodowej i Sportu badaniu w aspekcie zgodności z przepisami ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym i ocenił, iż system kształcenia przyjęty w tej uczelni nie jest zgodny z jej przepisami - narusza przepisy zarówno Konwencji podpisanej w Pradze w 1972 r. jak i ramy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa, zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniósł Prokurator Krajowy, który zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 powołanej wyżej Konwencji podpisanej w Pradze w 1972 r. w związku z art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 218 § 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 19 stycznia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z dnia 3 stycznia 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu stwierdził, że Sąd wyrokując w sprawie w dniu 3 stycznia 2003 r. a priori założył, że dyplom jaki uzyskał M.j G. w [...] Akademii [...] w K. - jest dyplomem (dokumentem), do którego mają zastosowanie przepisy wyżej wymienionej Konwencji podpisanej w 1972 r. w Pradze, a tymczasem z jej przepisów nie wynika, iż wszystkie - bez wyjątku - dyplomy, wydane na terytoriach Umawiających się Państw mogą być uznawane za równorzędne. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 Konwencji za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw mogą być uznawane dyplomy o ukończeniu szkół wyższych typu uniwersyteckiego i politechnicznego, uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy, a ponadto za równorzędne można uznawać dyplomy o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, iż zobowiązanie wynikające z art. 1 ust. 2 Konwencji należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy ona tych wszystkich dyplomów, które spełniają jej wymogi. To z kolei oznacza obowiązek oceny czy uzyskany za granicą dyplom jest dyplomem wydanym na terytorium jednego z Umawiających się Państw, podpadającym pod przepisy Konwencji praskiej i dopiero wówczas, kiedy ocena taka zostanie dokonana, a jej wynik będzie pozytywny, właściwy podmiot będzie zobowiązany do zastosowania przepisów Konwencji. Sąd podkreślił, że w dacie podpisywania Konwencji studia w systemie kształcenia na odległość, nie były studiami powszechnie występującymi, o ile w ogóle występowały ówcześnie w praktyce akademickiej. Z tego powodu nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność w jakich uwarunkowaniach następowało sporządzanie Konwencji z 1972 r. Sporządzona ona została bowiem przed ponad 30 laty w zupełnie innych warunkach polityczno-ustrojowych i gospodarczych, kształtujących system szkolnictwa wyższego w państwach jej sygnatariuszy. Okoliczność ta - w ocenie Sądu - może mieć wpływ na interpretację przepisów Konwencji. Ówczesne szkolnictwo wyższe zamknięte było w granicach państw - sygnatariuszy Konwencji, a granice te były trudne do przekroczenia. W konsekwencji zamieszkiwanie na obszarze jednego państwa, a studiowanie na obszarze innego, było co do zasady utrudnione, wręcz niemożliwe. To samo należy odnieść do studiowania na odległość. W związku z powyższym nie można jednoznacznie zakładać, że sygnatariusze Konwencji, w tym ówczesne władze PRL, wyrażały wolę wyjścia poza uznanie za równoważne dokumentów ukończenia szkół określonych w Konwencji, innych niż te, które zostały uzyskane w wyniku ukończenia szkoły na terytorium państwa -sygnatariusza Konwencji. W akcie tym brak jest odniesień do przyszłych, spodziewanych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przy tym, że zgodnie z treścią Konwencji. wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w dniu 23 maja 1969 r. i przepisami ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443 ze zm.) traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu (art. 31 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej), a nadto można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz okolicznościami jego zawarcia (art. 32 Konwencji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym dokonując oceny czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem nie jest związany granicami skargi ani zawartymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 tej ustawy). W przedmiotowej sprawie skargę należało uznać za zasadną, chociaż nie ze względu na zawarte w niej zarzuty. Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny, zaskarżone postanowienie zostało wydane bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy uzyskany przez skarżącego dyplom [..] Akademii [...] w K. był dyplomem wydanym na terytorium jednego z Umawiających się Państw w rozumieniu Konwencji praskiej z 1972 r. i czy w związku z tym mają w stosunku do niego zastosowanie przepisy tej Konwencji. Podzielając powyższe stanowisko i będąc - z mocy przepisu art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - związany wykładnią prawa dokonaną przez Sąd drugiej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] czerwca 2002 r. Organ administracji winien dokonać analizy materiału dowodowego pod kątem możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów wspomnianej Konwencji praskiej. Dopiero ta analiza umożliwi wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dokonując przy tym wyżej wskazanej oceny organ winien mieć na uwadze przytoczony wywód prawny odnoszący się do interpretacji traktatów międzynarodowych. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).