I SA/Wa 625/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie asesor WSA Agnieszka Miernik asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] o zwrocie na rzecz Z. L., H. S. oraz J. K. nieruchomości położonej przy ul. [...] we [...] gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Starosta W., po rozpoznaniu wniosku Z. L., J. K. oraz H. S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...] we [...] gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. decyzją z dnia [...] listopada 1973 r. wywłaszczyło nieruchomość stanowiącą własność K. i Z. małż. L. o pow. [...] ha oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] z przeznaczeniem pod budowę [...].. Wywłaszczenie nastąpiło w oparciu o przeznaczenie nieruchomości ustalone decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1972 r. nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny, przy czym decyzja ta utraciła ważność z mocy prawa w dniu [...] listopada 1975 r. Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2001 r. Z. L., J. K. oraz H. S. – występujący jako spadkobiercy poprzednich właścicieli, wystąpili o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Przy czym w dniu 7 maja 2004 r. sprecyzowali, że wniosek dotyczy zwrotu niezagospodarowanej części wywłaszczonej nieruchomości Jak ustalił organ przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana na podstawie decyzji zatwierdzającej [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...]. Na podstawie tej decyzji zbudowano [...]. Natomiast na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] marca 1984 r. nr [...] zatwierdzony został plan realizacyjny budowy budynku [...] i budynek po jego wybudowaniu był wykorzystywany na ten cel przez wiele lat. Pozostała część wywłaszczonej nieruchomości została przeznaczona pod [...] oraz [...], który nie został zrealizowany. W dniu [...] czerwca 2004 r. została przeprowadzona wizja na przedmiotowej nieruchomości, która potwierdziła przedstawiony powyżej stan zagospodarowania nieruchomości. W związku z tym, że wniosek o zwrot dotyczył części nieruchomości Starosta W. zwrócił się, stosownie do treści art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej powoływana jako ugn) do Burmistrza W. o uzyskanie opinii w sprawie możliwości zagospodarowania niewykorzystanej części wywłaszczonej nieruchomości. Przy czym Burmistrz W. zaopiniował negatywnie zwrot części nieruchomości ze względu na zagospodarowanie terenu, jakie tam zrealizowano. Starosta nie uwzględnił opinii Burmistrza W. i orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości wydzielonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 uznając, że spełniona została przesłanka zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości wynikająca z art. 137 ust 1-2 ugn. Jednocześnie Starosta zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł. Decyzja ta stała się przedmiotem odwołań [...] Spółdzielni [...] w W. oraz Gminy W. Spółdzielnia w swoim odwołaniu zarzuciła niewyjaśnienie sprawy przez organ pierwszej instancji, wskazując, że realizacja [...] polegała na wykonaniu [...] a nie [...], dlatego też zdaniem Spółdzielni cel wywłaszczenia został zrealizowany. Natomiast Gmina W. podniosła w odwołaniu, że zwrot nieruchomości utrudni funkcjonowanie spółdzielni. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. uchylił decyzję Starosty W. o zwrocie części nieruchomości i odmówił zwrotu działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w toku postępowania [...] Spółdzielnia [...] przedłożyła dowody świadczące o urządzeniu na gruncie [...] Wywłaszczony grunt odpowiadający działce [...] został wykorzystany w ramach urządzonej [...] a dopiero po wielu latach zrezygnowano z prowadzenia takiej działalności. Nadal jest zresztą wykorzystywana jako [...]. Wojewoda stwierdził, ze obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie powstaje, jeżeli wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, choćby następnie była wykorzystywana w całości lub części na inne cele. Dlatego też nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższa decyzja Wojewody [...] stała się przedmiotem skargi H. S. do Wojewódzki Sąd Administracyjnego. W skardze zarzucono naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ugn, oraz art. 7 , art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. Skarżąca podniosła, że Wojewoda [...] w ogóle nie badał przesłanki zbędności nieruchomości określonej w art. 137 ust. 1 ugn oraz pominął dokonanie jakichkolwiek ustaleń dotyczących daty zrealizowania inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Przy czym w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdza, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została wydana z naruszeniem norm prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasad prawa wywłaszczeniowego stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel bądź jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast przepis art. 137 ugn zawiera ustawową definicję zbędności wskazując, iż nieruchomość wywłaszczoną można uznać za zbędną w sensie faktycznym, a więc wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo w sensie prawnym, czyli wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ugn. Stwierdzić należy, iż Wojewoda [...] orzekając w niniejszej sprawie nie wykazał w należyty sposób braku ww. przesłanek zwrotu przedmiotowej części wywłaszczonej nieruchomości. Odmowa zwrotu nieruchomości oparta została na stwierdzeniu, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jednak w zaskarżonej decyzji w ogóle brak jest analizy tej materialnoprawnekj przesłanki. Organ stwierdza jedynie, że [...] Spółdzielnia [...] w W. przedłożyła dowody świadczące o urządzeniu [...], jednak nie podaje jakie to są środki dowodowe. Natomiast rolą organu było ustalenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przy czym cel wywłaszczenia nie mógł wynikać ani z treści planu realizacyjnego z 1976 r. ani tym bardziej planu realizacyjnego z 1984 r. skoro przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w 1973 r. na podstawie planu realizacyjnego z dnia [...] 1972 r. to zadaniem organu była ocena jakie było przeznaczenie spornego terenu w planie realizacyjnym stanowiącym podstawę wywłaszczenia. Ponadto nie wyjaśniono w ogóle jaki status prawny w niniejszym postępowaniu przysługuje powołanej spółdzielni, skoro nie dysponuje ona, jak stwierdził jej pełnomocnik na rozprawie, żadnym tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Konieczne jest również wyjaśnienie czy wniosek o zwrot został złożony w 2001 r. czy też już w dniu [...] sierpnia 1991 r. ponieważ w aktach sprawy znajduje się kopia wniosku o zwrot nieruchomości podpisana przez Z. L. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny dopuszczalności zwrotu części nieruchomości w świetle art. 137 ust. 2 ugn. W świetle przedstawionych okoliczności stwierdzić należy, że nie ustalono w sposób jednoznaczny, iż grunt będący przedmiotem żądania byłych właścicieli nie stał się zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn. Tylko konkretne stwierdzenie braku przesłanek zwrotu, na podstawie dokumentów, które muszą być wyraźnie wskazane i włączone do akt sprawy, uprawnia organ orzekający do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Należy mieć na względzie, iż stosowanie przepisów ustawowych odnoszących się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może opierać się na dowolnej ich interpretacji. Wynika to z konstytucyjnej ochrony własności i wyjątkowego charakteru instytucji wywłaszczenia. Odmawiając zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia przesłanek zwrotu naruszono przepis art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ugn. Uchybiono także przepisom postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. nakazującym organowi administracji podejmowanie wszelkich środków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i odzwierciedlenie tego w uzasadnieniu decyzji. Sąd ograniczył się natomiast wyłącznie do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ uchylenie decyzji Starosty W. byłoby naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej (134 § 2 ppsa). Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, orzekł jak w sentencji.