I SA/Wa 627/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] października 1971 r., nr [...] w sprawie nabycia terenów pod budowę osiedla mieszkaniowego w S.. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. w dniu [...] października 1971 r. podjęło uchwałę nr [...] w sprawie nabycia na rzecz Skarbu Państwa od S.B. nieruchomości zabudowanej budynkiem gospodarczym – [...] o powierzchni [...] m² oznaczonej nr geodezyjnym [...]. Pismem z dnia 12 maja 2008 r. W.B. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały zarzucając, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej uchwały wskazując, że nie jest ona decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W.B. podnosząc, że uchwała jest decyzją, bowiem zawiera niezbędne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Minister Infrastruktury po rozpoznaniu sprawy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. w dniu [...] października 1971 r., działając na podstawie art. 55 ust. 1 i 4 pkt 4 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1963 r., Nr 29, poz. 172) oraz na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), podjęło uchwałę o nabyciu przez Skarb Państwa od S.B. opisanej wyżej nieruchomości za cenę [...] zł, a także upoważniło Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej do zastąpienia Skarbu Państwa przy zawarciu aktu notarialnego kupna – sprzedaży przedmiotowej nieruchomości oraz wskazało, że koszty nabycia nieruchomości pokryte zostaną przez Dyrekcję [...] w K. ze środków resortu [...] przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ podkreślił, że zawarcie umowy nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. powodowało, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Zawarcie takiej umowy stanowiło alternatywę dla wywłaszczenia i nie było poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej. Zdaniem organu drugiej instancji powołana uchwała z dnia [...] października 1971 r. nie może być zatem uznana za decyzję administracyjną, bowiem nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach lub obowiązkach strony na podstawie przepisu prawa upoważniającego organ administracji do działania w tej właśnie formie. Uchwała ta stanowiła jedynie akt wewnętrzny, zawierający ustalenia stanowiące dla organu podstawę do działania mającego na celu zawarcie stosownej umowy z właścicielem nieruchomości. Organ uznał zatem, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.B.. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że organ nieprawidłowo uznał, iż uchwała z dnia [...] października 1971 r. nie jest decyzją administracyjną. Zdaniem skarżącego powyższa uchwała jest decyzją administracyjną, bowiem zawiera niezbędne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej i jest jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Skarżący podkreślił, że powołana uchwała w sposób władczy stanowiła o prawach i obowiązkach jego zmarłych rodziców, którzy w żaden sposób nie byli włączeni do wnętrza organu wydającego zaskarżony akt. Minister Infrastruktury nie przeprowadził ponadto postępowania zgodnie z zasadami określonymi w prawie i poglądzie zawartym w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Na wstępie wskazać należy, że przewidziana w art. 156 § 1 kpa instytucja stwierdzenia nieważności decyzji umożliwia wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (oraz postanowień) dotkniętych ciężkimi wadami określonymi w powołanym przepisie i nie obejmuje swym zakresem innych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl zaś art. 157 § 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W doktrynie podkreśla się, że na podstawie art. 157 § 3 kpa orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2005, s. 752). W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] października 1971 r., nr [...] w sprawie nabycia terenów pod budowę osiedla mieszkaniowego w S. uznając, że przedmiotowa uchwała nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Obligatoryjne składniki treści decyzji określa art. 107 § 1 kpa i są to - oznaczenie organu administracji, data wydania, oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobie odwołania i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Cztery spośród wymienionych elementów są traktowane jako konstytutywne, tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Należą do nich - oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów kpa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę prawidłowo uznały, iż uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] października 1971 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kpa. Przedmiotowa uchwała – wbrew twierdzeniom skarżącego - nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, nie orzeka o uprawnieniach lub obowiązkach strony. Z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinno natomiast wyraźnie wynikać, jakie uprawnienia lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Wskazana uchwała, podjęta na podstawie art. 55 ust. 1 i 4 pkt 4 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1963 r., Nr 29, poz. 172) oraz na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), nie określa sposobu załatwienia sprawy. Innymi słowy nie jest to akt władztwa publicznego rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organów administracji publicznej, że przedmiotowa uchwała nie nosi znamion decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami kpa, a tym samym nie może być przedmiotem postępowania określonego w art. 156 kpa. Słusznie zatem organy administracji publicznej odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu. Jednocześnie zauważyć trzeba, że rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dokonywał oceny podnoszonych w skardze zarzutów, odnoszących się do bezpośrednio do uchwały z dnia [...] października 1971 r. Przedmiotowa uchwała nie była bowiem przedmiotem kontroli Sądu. Sąd kontrolował jedynie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.