I SA/Wa 628/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] odmawiającą zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji z dnia [...] kwietnia 1967 r., nr [...]. Ww decyzją z 1967r. wydaną na podstawie art. 161 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 dalej jako kc) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 45, poz. 304) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej orzekło o przejęciu od J. i J. D. na rzecz Skarbu Państwa gruntu o pow. [...] ha, jako nadwyżki obszarowej z gospodarstwa o pow. [...] ha położonego w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania córki J. D. decyzją z dnia [...] października 1967 r., znak: [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej utrzymało w mocy ww decyzję z [...] kwietnia 1967 r. Z wnioskiem o zmianę na podstawie art. 155 kpa ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1967 r. wystąpił H. L.. (który odziedziczył wraz z żoną B. pozostałą część gospodarstwa m. D.). Zarzucił on, iż w dacie wydania ww decyzji z dnia [...] kwietnia 1967 r. J. D. już nie żył. Jak wskazano wyżej, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych odmówił zmiany ww decyzji a minister utrzymał ww decyzję w mocy podnosząc, że aktualny stan faktyczny oraz prawny nieruchomości nie jest tożsamy ze stanem prawnym sprawy wynikającym z ostatecznej decyzji PPRN w P. z dnia [...] kwietnia 1967 r. W konsekwencji organ uznał, iż nie ma podstaw do zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania określonego w art. 155 kpa. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 155 kpa (na który jednoznacznie powołał się wnioskodawca) - decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podnosząc powyższe minister zarzucił przede wszystkim, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1967 r. nie była ostateczna gdyż B. Ł. odwołała się od niej a w postępowaniu drugo-instancyjnym brali udział wszyscy następcy prawni J. D.. Organ wyjaśnił także, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 kpa jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana a zatem gdy w może to nastąpić w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. (przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r.. sygn. akt II OSK 405/05 LEX 196453). Dalej organ podał, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1967 r. wydana została na podstawie art. 161 § 1 Kodeksu cywilnego - uchylonego przez art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. zmiana ustawy - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 55, poz. 321) oraz § 6 rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r., które utraciło moc na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1990 r. w sprawie warunków dziedziczenia ustawowego gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 89. poz. 519). Oznacza to wg organu, że wobec zmiany stanu prawnego regulującego badane kwestie nie ma możliwości zastosowania art. 155 kpa. Skargę na opisaną na wstępie decyzję złożyli K. i E. L. (następcy prawni małżonków H. i B. L.., córki małżonków D. – częściowo w drodze dziedziczenia a częściowo w drodze czynności cywilno-prawnej, dalej jako skarżący). Skarżący zarzucili, iż decyzją z 1967r. Skarb Państwa przejął od małżonków J. i J. D. grunty rolne bez odszkodowania. Podnieśli, że bezpośrednią przyczyną zastosowania nieobowiązującego już art. 161 § 1 kc była budowa stopnia wodnego we [...]. Ponownie zarzucili, iż decyzja I instancji zapadła po mającej miejsce [...] lutego 1967 roku śmierci J. D., a zatem, że decyzję tę wydano w stosunku do osoby już nieżyjącej. Zarzucili także, że gospodarstwo było obciążone dożywociem i służebnością na rzecz sprzedawców T., natomiast decyzja "wywłaszczająca" nie zmniejszyła ciężarów ww obciążenia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na art. 7, 8 i 9 kpa i zarzucili, że postępowanie administracyjne to nie proces cywilny, zatem nie mieli obowiązku wskazywać administracji podstawy prawnej swojego żądania. Jako istotę powstałego problemu wskazali przywłaszczenie przez Skarb Państwa nieruchomości rolnej bez odszkodowania, co pozostaje ich zdaniem w sprzeczności z art. 21 Konstytucji RP. Podnieśli też, że szczególnie ważny interes strony nie wymaga w tej sprawie udowodnienia, bo jest on oczywisty. Skarżący przywołali wyrok NSA z dnia 15 września 1992 r. IV SA 594/92, wg którego w razie pominięcia w postępowaniu administracyjnym strony, która zmarła po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną, następcy prawni majątkowych praw dziedzicznych, których postępowanie dotyczyło mogą domagać się wznowienia postępowania z ich udziałem. Z tego wywiedli legitymację dla obecnych właścicieli nieruchomości "do żądania uchylenia decyzji o przejęciu gruntów bez odszkodowania". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 - dalej w skrócie: "ppsa") uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Proces administracyjny kieruje się swoimi prawami. Kodeks postępowania administracyjnego określa zasady postępowania zwykłego i postępowań nadzwyczajnych w tym m.in. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 i nast. kpa), o wznowienie postępowania (art. 145 i nast. kpa) czy zmianę decyzji w jednym z trybów określonych np. w art. 155 kpa czy art. 161 kpa. W toku postepowania administracyjnego skarżący jednoznacznie wskazali, iż wnoszą o zmianę decyzji z 1967r. w trybie art. 155 kpa. Przepis ten wprowadza możliwość usuwania z obrotu prawnego decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Chodzi zatem o takie decyzje, które organ administracji uważa z różnych względów za niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Nie ma natomiast decydującego znaczenia to, czy decyzja ostateczna jest zgodna czy też sprzeczna z prawem (wyrok NSA z 13 grudnia 1996 r., III SA 1214/95, LEX nr 27429). W szczególności uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie ww przepisu nie wiąże się z oceną tej decyzji jako nieprawidłowej (wyrok NSA z 18 czerwca 1999 r., III SA 7391/98, LEX nr 46236). Wadliwość takiej decyzji może polegać co najwyżej na nieodpowiednim rozumieniu (w zakreślonych prawem granicach) interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Ponadto weryfikacji w trybie określonym w art. 155 kpa podlegają wyłącznie decyzje ostateczne, nie jest zatem możliwa weryfikacja w tym trybie decyzji nieostatecznej (zob. wyrok NSA z 30 marca 1999 r., III SA 10/98, "Gazeta Prawna" 2005, nr 48, s. 5). Tymczasem zarzutami skarżących objęta była decyzja I instancji ze wskazaniem, iż decyzja ta zapadła po śmierci jednego z jej adresatów. Skarżący nie uwzględnili jednak, że spadkobierca ww zmarłego tj. B. L.. (od której skarżący wywodzą swoje prawa) złożyła odwołanie od ww decyzji i była stroną postępowania drugo-instancyjnego i adresatem decyzji z [...] kwietnia 1967r. O treści decyzji "wywłaszczeniowej" I instancji spadkobierczyni miała zatem wiedzę i w terminie do tego przewidzianym złożyła stosowne odwołanie. Procedura administracyjna (gdy chodzi o udział w nim właścicieli gospodarstwa przejmowanego w części w ramach nadwyżki norm obszarowych) – nie została zatem naruszona. Skarżący wskazywali na naruszenie prawa procesowego i prawa do udziału w postępowaniu prowadzonym w 1967r. w toku postępowania pierwszo-instancyjnego pomijając okoliczność, że córka właściciela (czyli jedyny spadkobierca) brała czynny w nim udział. Stąd zarzuty stawiane ww decyzji z [...] kwietnia 1967r. tj. ostatecznej decyzji organu II instancji nie mogły być uznane za uzasadnione, a tym bardziej w trybie zainicjowanym w postępowaniu administracyjnym. Wbrew zarzutom skargi nie można też przyjąć, aby w sytuacji gdy strona powołuje konkretną podstawę prawną swojego wniosku organ administracji analizował we własnym zakresie z urzędu (po ponad 50-ciu latach od wydania ww decyzji) wszystkie przesłanki ze wszystkich trybów nadzwyczajnych przewidzianych w kpa. Pozyskanie od wnioskodawcy dodatkowych informacji w jakim trybie składa wniosek i jakie zarzuty podnosi odnośnie do określonego aktu prawnego uzasadnione jest w takich przypadkach, w których wnioskodawca wniosku nie formułuje w sposób możliwy do odczytania tak aby można było nadać mu bieg. Ponadto, jak się przyjmuje w orzecznictwie, stwierdzenie istnienia podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) lub do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa) prowadzi do niedopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 lub 155 (por. wyrok SN z 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98, OSNAPiUS 1999, nr 20, poz. 637; wyrok NSA z 24 marca 1998 r., I SA 1087/97, LEX nr 44535; wyrok NSA z 24 marca 1998 r., I SA 1084/97, LEX nr 44645; wyrok NSA z 19 stycznia 1998 r., II SA 1245/97, LEX nr 41346). Innymi słowy, nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania. Skarżący tymczasem powoływali się na naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu z powodu jej śmierci – pomimo iż następca prawny tej strony brał w tymże postępowaniu czynny udział. Twierdzili ponadto, iż wywłaszczenie w oparciu o uchylony art. 161 kc nastąpiło bez odszkodowania a zatem z naruszeniem obowiązującej obecnie Konstytucji RP. Uchyleniu lub zmianie w trybie art. 155 kpa mogą jednak ulec tylko takie decyzje niewadliwe, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Powoływanie się na sprzeczność ustawy z aktem wyższego rzędu czyli badanie legalności decyzji z 1967r. nie mieści się w granicach procedowania w ramach przepisu zawartego w art. 155 kpa, bo to, jak wskazano wyżej, kieruje się innymi zasadami. Spadkobiercy skarżącego K. L.. mają natomiast prawo skorzystać z trybu określonego w art. 156 kpa (którego skutków w żadnej mierze tut. Sąd nie przesądza). Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o wniosek wyartykułowany na piśmie i wskazujący na tryb z art. 155 kpa – nie narusza prawa - zwłaszcza, że w sprawie słuszny interes strony nie został wyartykułowany, choć uznany został przez skarżących jako "oczywisty". Wskazując na ową oczywistość słusznego interesu strony skarżący ponownie zarzucili, że sporna decyzja z 1967r. została wydana wobec osoby zmarłej, a te zarzuty, jak podniesiono wyżej, nie zostały potwierdzone. Nie mogą być ponadto badane w tym trybie. Trzeba też podkreślić, że po odjęciu w 1967r. normy nadobszarowej, wiele lat później, skarżący nabyli pozostałą część gospodarstwa rolnego w drodze czynności cywilnoprawnej. Nie byli jednak stronami decyzji z 1967r., co do zasady nie mają zatem interesu prawnego w niniejszej sprawie. Interes prawny w formułowaniu żądań odnośnie do opartej o treść art. 161 kc decyzji "wywłaszczeniowej" mają jedynie spadkobiercy ówczesnego właściciela, a nie osoby, które w trybie czynności cywilnoprawnej nabyły prawo do pozostałej części nieruchomości (gospodarstwa) w terminie późniejszym. W stanie faktycznym sprawy interes prawny miał jedynie K. L.. Natomiast nabycie przez żonę spadkobiercy ówczesnych właścicieli (tj. K. L..) w drodze darowizny czy umowy przekazania określonego areału gruntu nie legitymuje jej do występowania z jakimkolwiek wnioskiem odnośnie do ww części przejętego w 1967r. gospodarstwa. Powyższe nie miało jednak wpływu na wynik sprawy gdyż aktualnie skarżąca jako spadkobierca zmarłego w toku procesu męża K. L.., (będącego spadkobiercą B. L.., córki J. D.) ów interes prawny na etapie wyrokowania wykazała. Brak wykazania zasadności zastosowania trybu z art. 155 kpa skutkował oddaleniem skargi na negatywną decyzję ministra w tym zakresie. Wyrok zapadł na podstawie art. 151 ppsa.