I SA/Wa 629/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [....] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej A. R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. R., decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [..] października 2008 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w gminie [..], obręb [...] w powiecie [..] województwie [..], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i nr [..] o pow. [..] ha i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania oraz utrzymał w mocy decyzję Wojewody [..] w pozostałej części. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [..] października 2008 r. nr [...] orzekł w pkt I o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na pas drogowy autostrady [..], części nieruchomości położonej w obrębie [...] , gminie[...] , w powiecie [...] , województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność A. R.. Decyzją tą w pkt II zostało ustalone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w kwocie [...] zł i przyznane właścicielce nieruchomości A. R. W pkt III decyzji organ orzekł o obowiązku wydania części nieruchomości w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji właścicielce nieruchomości. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod pas autostrady [...] zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], zmienionej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], ustalającą lokalizację autostrady płatnej [...] na odcinku od węzła [...] do węzła [...] . Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego odnośnie przedmiotowej nieruchomości zostało poprzedzone złożeniem przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad właścicielce nieruchomości A. R. pisemnej oferty nabycia prawa własności niniejszej nieruchomości w drodze umowy oraz wyznaczeniem przez Wojewodę [...] terminu do zawarcia stosownej umowy. Podjęte w sprawie czynności nie doprowadziły jednak do zawarcia umowy skutkującej przeniesieniem prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z powodu braku zgody właścicielki nieruchomości na zaproponowane jej warunki. W dniu [...] lutego 2008 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza. W toku rozprawy skarżąca po zapoznaniu się z treścią sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii określającej wartość nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...] oświadczyła, iż ustalona przez rzeczoznawcę wartość rynkowa rzeczonej nieruchomości jest zbyt niska i nie odpowiada cenom uzyskiwanym na lokalnym rynku nieruchomości. Wskazała również, iż według niej wartość spornej nieruchomości wynosi [...] zł/m2. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] wniosła A. R. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że ustalona kwota odszkodowania jest rażąco zaniżona i sprzeczna z cenami rynkowymi gruntów, jakie występują w obszarze styku z planowaną autostradą, a ustalonymi w innych sprawach dotyczących tej samej autostrady. Nadto znaniem odwołującej powierzchnia podlegająca wywłaszczeniu znacznie przekracza potrzeby budowy autostrady. Odwołująca sprzeciwiła się obowiązkowi wydania nieruchomości w ciągu 2 miesięcy od daty doręczenia decyzji bez uwzględnienia odszkodowania za zasiewy i inne czynności związane z wydaniem nieruchomości. Dodatkowo w dniu 16 września 2009 r. strona uzupełniła swoje odwołanie, żądając wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego, czy okoliczność usytuowania na wywłaszczonych działkach (nr [...] ) Miejsca Obsługi [...] ma wpływ na wartość tych nieruchomości. Minister Infrastruktury, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] w części ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w wysokości [...] zł i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w kwocie [...] zł odpowiadającej wartości wywłaszczonej nieruchomości oraz w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że na potrzeby ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość został sporządzony w dniu [...] grudnia 2007 r. operat szacunkowy określający wartość nieruchomości. W dniu [...] lipca 2009 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził aktualizację operatu, w której wartość nieruchomości oszacował na kwotę [...] zł - wyższą niż pierwotnie. Organ wskazał, że obowiązujące przepisy nie przewidują dokonywania aktualizacji operatu szacunkowego poprzez korektę wartości nieruchomości w nim ustalonej. Zgodnie z § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy może dokonać wyłącznie potwierdzenia operatu poprzez dołączenie klauzuli o aktualności operatu. Natomiast korekta wartości oszacowanej nieruchomości winna skutkować sporządzeniem nowego operatu. Ostatecznie, organ uznał, że sporządzoną w dniu [...] lipca 2009 r. aktualizację operatu szacunkowego z dnia [..] grudnia 2007 r., należy traktować jako nowy operat szacunkowy. Odpowiada on bowiem wymogom określonym w § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. A. R. wniosła od powyższej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucono decyzji naruszenie art. 154, art. 134 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi, skarżąca podała, iż w jej ocenie ustalona kwota odszkodowania jest zaniżona oraz, że powierzchnia podlegająca wywłaszczeniu przekracza potrzeby budowy autostrady. Skarżąca zarzuciła organowi, iż ustalając odszkodowanie pominięto kwestię aktualnego sposobu użytkowania spornej nieruchomości. Nadto w skardze zawarto zarzut, iż przy wycenie spornej nieruchomości rzeczoznawca nie uwzględnił faktu, iż na wywłaszczonych działkach nr [...] usytuowane ma być Miejsce Obsługi [...] nr [...], co według skarżącej również ma wpływ na wartość nieruchomości. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, aczkolwiek nie z powodów wskazanych w skardze. W rozpoznawanej sprawie istotna jest ocena, czy uzasadnione było zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekanie w przedmiocie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wobec konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 156 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 nr 261, poz. 2603 ze zm.) rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w myśl art. 156 ust. 4 tej ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W rozpatrywanej sprawie nie budził wątpliwości fakt, że operat szacunkowy będący podstawą określenia w decyzji organu pierwszej instancji wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przysługującego skarżącej został sporządzony w dniu [..] grudnia 2007 r. Zatem w dacie wydawania decyzji przez Ministra Infrastruktury ([...] stycznia 2010 r.) okres wskazany w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami już upłynął. Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego zmierzającego do uzupełnienia operatu szacunkowego o klauzulę aktualności. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy sporządził aktualizację w/w operatu w dniu [...] lipca 2009 r., w którym wartość wywłaszczonej nieruchomości oszacował na kwotę [...] zł. Jednocześnie wyjaśnił, że konieczna była aktualizacja operatu szacunkowego ze względu na duży wzrost cen nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w 2008 r. i 2009 r. na lokalnym rynku nieruchomości. W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że organ odwoławczy zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego wypełnił obowiązek wynikający z art. 136 k.p.a. Jednakże po uzyskaniu informacji, że nastąpił duży wzrost cen nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w 2008 r. i 2009 r. na lokalnym rynku nieruchomości, nieprawidłowo uznał, że nie zachodzi podstawa do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W sprawie o wywłaszczenie nieruchomości, opinia biegłego może być bowiem uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (takie stanowisko zajął Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09). Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Należy mieć na uwadze, że dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności, dla podmiotów wywłaszczanych ma znaczenie kluczowe. Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 k.p.a. jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach. Sporządzenie aktualizacji operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, który jest w istocie nowym operatem – jak prawidłowo przyjął Minister, uzasadniała, z powyżej wskazanych przyczyn, zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W takim przypadku techniczno - procesowa zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. musi ustąpić przed zasadą wrażającą ideę praworządnej decyzji stosowania prawa, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ administracji kierujący postępowaniem powinien oceniać każdą sprawę pod kątem przyśpieszenia i uproszczenia czynności, ale bez szkody dla systemu gwarancji procesowych służących stronom. ( B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Wydanie 8 str. 162 -166). Wysoką rangę zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. potwierdza art. 78 Konstytucji R.P. Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczenie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także w wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1756/06 (ONSAiWSA 2009/2/33 ) oraz w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. I OSK 175/09 (niepubl.). Zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wówczas, gdy zachodzą przesłanki o jakich mowa w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., to jest gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie budzi wątpliwości, że sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. Reasumując, organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez orzeczenie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o nowy operat i niezasadnie nie zastosował art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.