I SA/Wa 63/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie na rzecz [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 63/19 U Z A S A D N I E N I E Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznych decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2013 r. i nr [...] z [...] sierpnia 2014 r., którymi potwierdzono [...] prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: [...] pismem z [...] grudnia 1990 r. zwrócili się do Urzędu Rejonowego w [...] o przyznanie odszkodowania za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego w postaci majątku [...], powiat [...], dawne województwo [...]. Następnie wnioskiem z [...] grudnia 2008 r. wystąpili oni do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] primo voto [...], secundo voto [...], nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w postaci majątku [...], gmina [...], powiat [...], dawne województwo [...]. Organ szczegółowo opisał dokumenty przedłożone do akt sprawy w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego i zaznaczył, że Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2013 r. potwierdził [...] prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] primo voto [...] secundo voto [...] nieruchomości poza obecnymi granicami RP, stanowiących majątek ziemski [...] wraz z folwarkami [...], powiat [...], dawne województwo [...], w części obejmującej [...]. Organ ustalił jednocześnie wysokość przysługującej rekompensaty na kwotę [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu 31 sierpnia 2013 r. Następnie Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. potwierdził [...] prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia w/w nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w części obejmującej [...]. Organ ustalił wysokość przysługującej rekompensaty na kwotę [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 9 września 2014 r. [...] wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzjami Wojewody [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, z uwagi na pozyskanie nowego dowodu, w postaci rejestru szacunkowego dóbr ziemskich [...], powiat [...], sporządzonego na zlecenie [...] Banku Ziemskiego S.A. w dniu [...] października 1938 r., pozyskanego z [...] Centralnego Archiwum Państwowego w [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z [...] lipca 2018 r. odmówił uchylenia w/w ostatecznych decyzji z [...] lipca 2013 r. i [...] sierpnia 2014 r. [...] wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że kwestie rekompensat za mienie zabużańskie reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097 ze zm.). Minister przytoczył przepisy k.p.a. i orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do instytucji wznowienia postępowania, w tym do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i podkreślił, że w przedmiotowej sprawie kluczowe jest ustalenie, czy nowy dowód w postaci rejestru szacunkowego dóbr ziemskich [...], sporządzonego na zlecenie [...] Banku Ziemskiego S.A. w dniu [...] października 1938 r., ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Organ drugiej instancji zaznaczył, że podstawę ustalenia rodzaju i powierzchni nieruchomości wchodzących w skład w/w majątku ziemskiego, w decyzjach potwierdzających prawo do rekompensaty, stanowiło orzeczenie Starosty [...] z [...] czerwca 1938 r. nr [...] o ustaleniu podstawowych norm władania w majątku [...], powiatu [...]. Zgodnie z w/w orzeczeniem ogólna powierzchnia w/w majątku ziemskiego wynosiła [...]. Dokument ten zawiera szczegółowy wykaz rodzaju i powierzchni gruntów wchodzących w skład tej nieruchomości. Orzeczenie to zostało wydane przez organ państwowy, na wniosek właścicielki [...], na podstawie dołączonych do niego dokumentów, w celu realizacji zadań związanych z reformą rolną, wynikających z ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej. Natomiast rejestr szacunkowy z [...] października 1938 r. został sporządzony na zlecenie prywatnego banku, w związku z zaciągniętą przez [...] pożyczką, w celu określenia wartości przedmiotu zabezpieczenia jej spłaty. Tak więc stanowił jedynie podstawę do dokonania stosownych działań przez bank. Minister podkreślił, że z treści rejestru szacunkowego wynika, że wyłącznie w przypadku [...], z przyjętej ogólnej powierzchni majątku [...], wynoszącej [...] zostały określone jego użytki gruntowe. Z tego względu, w przypadku [...] obszaru majątku nie zostały w ogóle określone jego użytki gruntowe. Dowód ten, w przedmiocie ustalenia rodzaju i powierzchni użytków gruntowych majątku [...], jest więc dowodem niekompletnym. W rejestrze tym odmiennie od orzeczenia Starosty [...] określono również powierzchnię łąk i nieużytków oraz przedstawiono jedynie ogólną charakterystykę zabudowań majątku ziemskiego [...]. Majątek ten, z uwagi na przeznaczenie części jego gruntów na cele reformy rolnej, ulegał pomniejszaniu. Nie można więc przyjąć, że fakt późniejszego sporządzenia rejestru szacunkowego nie oznacza, że w okresie 4 miesięcy od wydania orzeczenia Starosty [...] obszar majątku ziemskiego [...] uległ powiększeniu. W świetle powyższego Minister stwierdził, że Wojewoda [...] dokonał prawidłowej oceny znaczenia i wartości dowodów. Postępowanie dowodowe i wnioski z niego płynące muszą eliminować istniejące rozbieżności. Nie można bowiem uznać danej okoliczności za udowodnioną w sytuacji, gdy te same środki dowodowe prowadzą do zupełnie odmiennych wniosków i te rozbieżności pogłębiają. Zdaniem organu inicjując postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty to strony postępowania przedstawiły określone dowody, wywodząc z nich swoje roszczenia. Właśnie w oparciu o te dowody, w tym orzeczenie wydane przez Starostę [...] [...] czerwca 1938 r., takie roszczenie zostało wnioskodawcom przyznane. Natomiast dowody uzyskane w postępowaniu wznowieniowym ani nie podważają przyjętych w postępowaniu zwykłym okoliczności i oceny, ani nie wyjaśniają dokładnie jaki był rodzaj i powierzchnia wszystkich gruntów wchodzących w skład tego majątku, co więcej powodują dodatkowe wątpliwości, które nie zostały rozwiane w wyniku innych dowodów. Złożony w postępowaniu wznowieniowym rejestr szacunkowy z [...] października 1938 r., tylko pogłębia rozbieżności, w sytuacji, gdy decyzja o przyznaniu prawa do rekompensaty opierała się o dokument urzędowy, sporządzony na wniosek właściciela. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. dokumentami potwierdzającymi przysługiwanie prawa własności do nieruchomości mogą być dokumenty urzędowe, do których można zaliczyć odpisy z ksiąg wieczystych, czy też umowy kupna - sprzedaży sporządzone przez notariusza. Dokument prywatny, jakim niewątpliwie jest rejestr szacunkowy z [...] października 1938 r., nie może podważyć ani uzupełnić dokumentu urzędowego, przyjętego w przedmiotowej sprawie do określenia składu nieruchomości pozostawionej. Tym samym organ uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił uchylenia ostatecznych decyzji z [...] lipca 2013 r. oraz z [...] sierpnia 2014 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...] zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: a) prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się przyjęciem jako miarodajnej dla ustalenia wartości rekompensaty powierzchni nieruchomości według stanu z XIX w. i lat 20 - tych XX w., a nieuwzględnienie powierzchni nieruchomości według stanu na dzień jej pozostawienia, pomimo istnienia dowodów wskazujących, że stan w dniu pozostawienia różnił się od stanu z XIX w. i lat 20-tych XX w. b) przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rzeczywistej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. pominięcie okoliczności, że stan nieruchomości w orzeczeniu Starosty [...] z [...] czerwca 1938 r. będącym podstawą do ustalenia stanu i specyfikacji nieruchomości w decyzjach ostatecznych Wojewody [...] przyjęto za dokumentami z XIX w. i lat 20-tych XX w. oraz pominięcie okoliczności, że nowy dowód przedstawiony przy wniosku o wznowienie postępowania - rejestr szacunkowy z [...] października 1938 r. zawierał klauzulę aktualizacyjną na dzień 31 lipca 1939 r. i wskazywał większą powierzchnię nieruchomości, określał budynki wraz z ich wartością, określał specyfikację nieruchomości na 31 lipca 1939 r. odbiegającą od informacji z XIX w. i lat 20-tych XX w., a także poprzez przyjęcie jako podstawy decyzji fikcji w miejsce rzetelnie ustalonego stanu faktycznego; - art. 76 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że orzeczenie Starosty [...] z [...] czerwca 1938 r. stwierdza urzędowo powierzchnię nieruchomości na "dzień pozostawienia", podczas, gdy orzeczenie to wydano na podstawie dokumentów z XIX w. i lat 20-tych XX w.; - art. 76 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie informacji z rejestru szacunkowego z [...] października 1938 r. zawierającego klauzulę aktualizacyjną na dzień 31 lipca 1939 r. z uwagi na istnienie dowodu z orzeczenia Starosty [...] z [...] czerwca 1938 r., pomimo jego oparcia na dokumentach z XIX w. i lat 20-tych XX w., a więc zanegowanie przez organ możliwości przeprowadzania dowodu przeciwko dokumentom; - art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez odmówienie waloru istotności dowodowi w postaci rejestru szacunkowego z [...] października 1938 r. zawierającego klauzulę aktualizacyjną na dzień 31 lipca 1939 r. dla ustalenia powierzchni, specyfikacji oraz budynków posadowionych na nieruchomości pozostawionej, na skutek pominięcia treści wynikających z rejestru szacunkowego i niezbadanie podstaw dowodowych orzeczenia Starosty [...] z [...] czerwca 1938 r. będącego podstawą ustalenia w/w okoliczności w decyzjach ostatecznych Wojewody [...]; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. pomimo wskazanych wyżej przesłanek do jej uchylenia; - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie w sprawie odmiennego standardu dotyczącego możliwości wyceny budynków oraz ustalania powierzchni i specyfikacji nieruchomości aniżeli obowiązujący w sprawach o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. - w odniesieniu do powierzchni i specyfikacji nieruchomości oparcie rozstrzygnięcia na danych o siedemnaście lat poprzedzających "dzień pozostawienia" a zignorowanie danych bezpośrednio poprzedzających "dzień pozostawienia" - podczas gdy stan nieruchomości ustala się (w zgodnej z prawem) praktyce na podstawie dowodów najbliższych "dniowi pozostawienia"; w odniesieniu zaś do budynków - zignorowanie danych wskazujących ich istnienie, budulec, stan i wartość, podczas gdy w praktyce wycenę budynków w takiej sytuacji pozostawia się rzeczoznawcy majątkowemu - nie zaś, jak w przedmiotowej sprawie neguje ich istnienie. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów oraz wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, o wskazanie organom obowiązku uwzględnienia okoliczności wynikających z rejestru szacunkowego z [...] października 1938 r. jako dowodu istotnego dla sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Analiza akt sprawy prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że skarga jest uzasadniona. W kontrolowanej sprawie organy uwzględniły wniosek Skarżących o wznowienie postępowania - na podstawie art.145 § 1 pkt. k.p.a. - w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., którymi potwierdzono na rzecz Skarżących prawo do rekompensaty, za pozostawiony poza obecnymi granicami RP, przez [...], majątek ziemski [...], w zakresie łącznego obszaru [...] wynikającego z treści orzeczenia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1938 r. nr [...], z pominięciem budynków , wobec braku udokumentowania ich posadowienia na nieruchomości pozostawionej. Po wznowieniu postępowania organy ponownie dokonały oceny całokształtu okoliczności sprawy. W następstwie powyższego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. odmówił uchylenia wskazanych decyzji Wojewody [...], którą to decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy . Organy obu instancji podkreśliły, że stanowiący zasadniczą podstawę ich rozstrzygnięcia dokument w postaci opisanego wyżej orzeczenia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1938 r., jako dokument urzędowy wydany w celu realizacji ustawy o wykonaniu reformy rolnej z 1925r., jest istotniejszy i bardziej wiarygodny niż dołączone do wniosku wznowieniowego dokumenty sporządzone w toku postępowania bankowego na zlecenie [...] Banku Ziemskiego S.A. w postaci rejestru szacunkowego dóbr ziemskich [...] z dnia [...].10.1938r. Oceniły ponadto, że wskazany rejestr , w porównaniu z orzeczeniem Starosty nie zawiera informacji odnośnie [...] obszaru nie określając ich jako "nieruchomości gruntowe", odmiennie podaje powierzchnię łąk i nieużytków , a ponadto stoi w sprzeczności z domniemaniem , że z uwagi na przeznaczenie majątku na cele reformy rolnej jego obszar raczej się pomniejszył niż zwiększył swój areał. Analiza stanowiska organu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prowadzi , w ocenie Sądu, do wniosku, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organy naruszyły reguły wynikające z treści art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokonania wystarczającej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Celem przeprowadzonego postępowania było zweryfikowanie ustaleń dokonanych decyzjami Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., którymi potwierdzono na rzecz Skarżących prawo do rekompensaty, za pozostawiony poza obecnymi granicami RP przez [...] majątek ziemski [...] w oparciu o nowe dowody w postaci dokumentów bankowych [...] Banku Ziemskiego S.A. tj. rejestru szacunkowego dóbr ziemskich [...] z dnia [...].10.1938r. Zdaniem Sądu dowody te, dołączone do wniosku o wznowienie postępowania nie zostały starannie i wyczerpująco ocenione przez organ I instancji , a Minister przedwcześnie przyjął wywody Wojewody uznając je za własne. Trzeba zatem podzielić zarzuty skargi wskazujące na brak rzetelnej oceny przez Ministra materiału dowodowego dołączonego do wniosku o wznowienie postępowania. Poza sporem w sprawie niniejszej jest, że orzeczenie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1938 r., które jako podstawę ustalenia wielkości i stanu majątku na dzień jego pozostawienia przyjął swoich decyzjach z dnia [...] lipca 2013 r. oraz [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda [...] stanowi dokument urzędowy . Zgodnie zaś z treścią art. 76 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis ten nie wyłączała jednakże możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że organy obu instancji prowadząc kontrolowane obecnie postępowanie zaniechały oceny pełnej treści wskazanego orzeczenia , a w konsekwencji także płynących z tej oceny skutków. Zgodzić się bowiem należy z poglądem wyrażonym w skardze , iż zarówno Wojewoda jak i Minister uchylili się od oceny treści orzeczenia Starosty z którego wprost wynika , że stan spornej nieruchomości Starosta przyjął za aktem nadawczym z 1862 r. i wyciągiem z wykazu hipotecznego z 1922 r. oraz zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej czynności ustalenia "ilości i rozległości objektów, jak i co do przynależności tych majątków do kategoryj, przewidzianych w art. 4 i 5", przyjął na podstawie dobrej wiary w "prawdziwość i ścisłość danych przez właściciela deklarowanych". Mają rację Skarżący , że organy administracji powinny uczynić przedmiotem swojej oceny okoliczność wynikającą z powyższego dokumentu, że Starosta [...] istotne informacje co do powierzchni i składu spornego majątku pozyskał nie empirycznie, lecz w oparciu o wymienione wyżej dokumenty , wg dat ich wystawienia oraz deklaracji właściciela. Dopiero szczegółowa analiza przedstawionych argumentów odnośnie treści tego dokumentu powinna zostać skonfrontowana z rejestrem szacunkowym spornego majątku , sporządzonym na zlecenie [...] Banku Ziemskiego w październiku 1938 r., zaktualizowanym przez kontrolera na dzień 31 lipca 1939 r. - ze szczególnym uwzględnieniem nakazu ustalenia przez organ administracji stanu majątku zabużańskiego w dniu jego pozostawienia , stosownie do treści art. 2 w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy. Podobnie ocenić należy zaniechanie przez organy obu instancji weryfikacji informacji dotyczącej różnic wynikających z zestawienia poszczególnych rodzajów gruntów należących do badanego majątku, zawartych w orzeczeniu Starosty [...] oraz w rejestrze bankowym , z uwzględnieniem okoliczności , że opisują one stan nieruchomości odbiegający od siebie o kilkanaście lat. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny także wziąć pod uwagę, że pierwotny wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z dnia [...] grudnia 1990 r. złożony przez [...] zawierał informację o wielkości przedmiotowego majątku w rozmiarze nie mniejszym niż we wniosku o wznowienie postępowania. Wniosek ten nie stanowi zatem jednocześnie niedopuszczalnego jego rozszerzenia . Dokonując oceny przedstawionego materiału dowodowego winny wskazać ostatecznie ten z dokumentów, który uznają za najbardziej wiarygodny. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.