I SA/Wa 630/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Krystyna Kleiber (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], na skutek wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]. Postanowieniem tym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju z dnia [...] listopada 2001 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz postanowienia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju z dnia [...] lutego 2002 r., utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju wyjaśnił co następuje. Wojewoda [...], na podstawie art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz.464 ze zm.), decyzją z dnia [...] września 1993 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Przedsiębiorstwo [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W., oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nabycie własności budynków i budowli położonych na tym gruncie, w tym w części, za odpłatnością. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², a prawa rzeczowe do działki nr [...] aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1993 r. zostały sprzedane osobom fizycznym i prawa tych osób ujawniono w księdze wieczystej nr KW [...]. J. M., spadkobierca byłych właścicieli złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast: decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2001 r. stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej, w części dotyczącej działki nr [...], a postanowieniem znak [...] z dnia [...] listopada 2001 r., utrzymanym w mocy przez postanowienie z [...] lutego 2002 r., zawiesił postępowanie uwłaszczeniowe, w części obejmującej działkę nr [...], do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy prawidłowości aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1993 r., i sprawy uzgodnienia treści wpisów w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Pismem z dnia 23 lipca 2003 r., uzupełnionym pismem z dnia 4 listopada 2003 r., J. M. wniósł o stwierdzenie nieważności obu postanowień organu centralnego o zawieszeniu postępowania dotyczącego działki nr [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., odmówił stwierdzenia nieważności obu postanowień to jest postanowienia z dnia [...] listopada 2001 r. i postanowienia z dnia [...] lutego 2002 r. Badając sprawę nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania, pod kątem przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że istniejąca wcześniej decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1996 r. stwierdzająca nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych z lat 1951 i 1956. wywołała skutki ex tunc, a więc Skarb Państwa nie był właścicielem znacjonalizowanej nieruchomości, a w konsekwencji zabrakło podstawowej przesłanki uwłaszczenia, co oznacza, że decyzja uwłaszczeniowa jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prawa rzeczowe do działki nr [...] nabyła osoba trzecia i jej prawa zostały ujawnione księdze wieczystej nr Kw [...], co wskazywałoby na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, w powyższej części. Wobec jednak ustalenia, że przed sądem powszechnym toczy się sprawa dotycząca zbadania prawidłowości powyższego aktu notarialnego, a także sprawa o uzgodnienie treści wpisów w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, postępowanie administracyjne zostało zawieszone, do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii. Przeniesienie praw rzeczowych umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich i ujawnienie tych praw w księdze wieczystej, oznacza zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż nie jest możliwe odwrócenie tych skutków w postępowaniu administracyjnym. Skoro jednak trwało postępowanie przed sądem powszechnym i nie wynika z materiałów sprawy, aby zostało zakończone, a dotyczące zbadania prawidłowości aktu notarialnego i wpisów w księdze wieczystej, postępowanie to w istotny sposób będzie rzutowało na ocenę nieodwracalnych skutków prawnych w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Tym samym należy uznać zasadność zawieszenia postępowania w tym zakresie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, o czym mowa w postanowieniu z dnia [...] listopada 2001 r. Stan prawny nie uległ zmianie, a więc jest również prawidłowe postanowienie z dnia [...] lutego 2002 r. Reasumując, nie stwierdzono, aby postanowienia były obarczone wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a z akt nie wynika, aby - w odniesieniu do tych postanowień - zaistniały inne okoliczności wymienione w art. 156 § 1 kpa. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu sprawy i zapoznaniu się z zarzutami J. M. nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany postanowienia gdyż argumenty w wniosku o niedopuszczalności przeniesienia praw rzeczowych umową notarialną na osoby trzecie, nie jest przedmiotem sprawy. J. M. złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze wnosił o uchylenie postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. i postanowienia z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz stwierdzenie nieważności wcześniejszych postanowień z dnia [...] listopada 2001 r. i [...] lutego 2002 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r. w części dotyczącej działki nr [...] jak też jeszcze wcześniej wydanej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z dnia [...] października 2000 r. i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r. W znacznym objętościowo uzasadnieniu, a następnie w piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2004 r. J. M. opisał sprawę rodzinnej nieruchomości, przejętej w dniu 7 stycznia 1958 r. przez Rejon [...] w T. oraz wydane potem, na jego wniosek, decyzje dotyczącą zwrócenia mu nieruchomości. Przedłożył też szereg dokumentów w tym wyrok Sądu Wojewódzkiego w T. z dnia [...] kwietnia 1997 r. mocą którego w księdze nieruchomości nr Kw [...], urządzonej dla nieruchomości przy ul. [...] w W., wykreślono jako właściciela Skarb Państwa, a [...] Przedsiębiorstwo [...] S.A. w T. jako użytkownika wieczystego, a ujawniono jego nazwisko jako właściciela. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, gdyż jego zdaniem, postawione przez J. M. zarzuty są nietrafne. W sprawie występuje potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie jakie ma być podjęte w sprawie administracyjnej o stwierdzenie nieważności decyzji, ocenianej w płaszczyźnie art. 156 § 1 w zw. z art. 156 § 2 kpa. Ta okoliczność uzasadniała stosownie do art. 91 § 1 pkt 4 kpa zwieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył. Sądy administracyjne zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) mają między innymi obowiązek badać zgodność decyzji i zaskarżalnych postanowień administracji publicznej z przepisami prawa, na podstawie, których zostały wydane, a stosownie do art. 134 tej ustawy, rozpoznając sprawę nie są związane granicami zarzutów skargi i wskazanej podstawy prawnej. J. M. w skardze opisał kwestionowane postanowienia oraz wnioski co do rozstrzygnięcia, natomiast brak w uzasadnieniu szczegółowych zarzutów dotyczących nieprawidłowości postanowień o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej działki [...] oraz odmawiających stwierdzenia ich nieważności. Kwestia ta jednak podlegała z urzędu zbadaniu przez Sąd. Należy stwierdzić, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją z dnia 26 grudnia 2003 r., wydane przez organ centralny w postępowaniu nadzorczym naruszyły przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a w konsekwencji art. 12 § 1 kpa. Przepis art. 97 § 1 nakazuje organowi administracji publicznej zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Ocena wystąpienia przesłanek, warunkujących wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, należy do organu. Organ administracji publicznej ma jednak obowiązek, respektowania zasady wnikliwego i szybkiego działania, przewidzianego art. 12 kpa, musi też wykazać bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym, a decyzją, która ma być wydana. Związek ten musi mieć charakter warunku sine qua non. W niniejszej sprawie oznacza to, że orzeczenie sądu powszechnego, dotyczące ustalenia czy ważna jest umowa przeniesienia własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], objęta księgą wieczystą nr Kw [...] – jest owym zagadnieniem wstępnym. Trudno zgodzić się z tym poglądem zarówno co do zasady w płaszczyźnie art. 156 § 1 w zw. z § 2 kpa, a już na pewno w tej sprawie. Orzecznictwo sądowe w tym szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniło na czym polegają nieodwracalne skutki prawne decyzji administracyjnej. Między innymi definiuje tę sytuację wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2002 r. sygn. akt l SA 1796/00 - Lex 81755 "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza, iż decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskuteczny, lecz że pozostając w obrocie prawnym może wywoływać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, z uwagi na ich nieodwracalność, chociażby nawet były dotknięte ułomnościami." Natomiast niezależnie od tej kwestii organy wydały postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie wskazując jednocześnie na jakie orzeczenie oczekują, a które to orzeczenie ma stanowić zagadnienie wstępne. Nie zostało sprecyzowane jakie postępowanie sądowe, o jakim zakresie przedmiotowym, i w jakim sądzie toczy się owe postępowanie, w których wyrok ma tak istotne znaczenie. Skoro nie jest wiadome jak brzmi powództwo wniesione do Sądu trudno nawet ocenić jaki może mieć związek przyczynowo-skutkowy z toczącym się postępowaniem administracyjnym Z tych względów Sąd nie podzielił stanowiska Ministra Infrastruktury jak też Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Zdaniem Sądu wszczęte postępowanie nadzorcze powinno objąć zbadanie przyczyn dla których wydane zostały postanowienia z dnia [...] lutego 2002 r. oraz [...] listopada 2001 r. Sąd uwzględnił skargę, a uznając, że postanowienia naruszyły przepisy, które to naruszenia miały istotny wpływ na ich treść – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" cytowanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 26 lutego 2004 r. i postanowienie poprzedzające z dnia 16 grudnia 2003 r., a na podstawie art. 152 tej ustawy stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.