I SA/Wa 630/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. sprawy ze skargi J. Ż., Z. Ż. i Z. Ż. - B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia własności gruntu zajętego pod drogę publiczną oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] - stwierdzającą, że nieruchomość położona w B., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ulicę [...] i [...], znajdująca się we władaniu Gminy S., a nie będąca jej własnością, nie stała się z dniem 1 stycznia 1999 własnością tej Gminy – i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Minister stwierdził, że działki nr [...] i [...] są położone w Gminie B., natomiast organ wojewódzki orzekł w przedmiocie odmowy nabycia tych działek przez Gminę S. Tym samym decyzję wydano na rzecz podmiotu, który nie był stroną w sprawie. Ponadto w aktach sprawy brak jest dowodów, że odwołujący się byli w całości właścicielami przedmiotowych działek. Oznacza to, że nie ustalono dokładnie przedmiotu sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia, że działki nr [...] i [...], położone w B. stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy B. Decyzja wydana została na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania J. Ż. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które nie stanowią ich własności, a są zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Oznacza to, że w dniu 31 grudnia 1998 r. muszą być spełnione łącznie wszystkie przesłanki, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Brak którejkolwiek z nich nie pozwala na stwierdzenie przejęcia prawa własności w trybie art. 73 powołanej ustawy. W rozpatrywanej sprawie istotna jest kwestia charakteru prawnego dróg, pod które w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte były przedmiotowe działki. W postępowaniu administracyjnym nie stwierdzono, aby w trybie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., był uregulowany status prawny ulic [...] i [...] jako dróg publicznych. Ulice te nie były objęte uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa kieleckiego.(Dz. Urz. Woj. Kieleckiego Nr 12, poz. 102). Wymienione ulice otrzymały status prawny dróg publicznych na mocy uchwały Rady Gminy w B. z dnia [...] czerwca 2001 r., zmienionej uchwałą z dnia [...] września 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg lokalnych do kategorii dróg gminnych. Uchwała ta nie działa z mocą wsteczną. Drogi ogólnodostępne ale niezaliczone formalnie do dnia 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg publicznych, posiadały charakter dróg wewnętrznych. Wynika to z art. 11 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Drogi wewnętrzne nie zostały objęte regulacją z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nadanie drodze wewnętrznej nazwy nie jest równoznaczne z nadaniem jej kategorii drogi publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Ż., Z. Ż. i Z. Ż.-B. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. i Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. W skardze podniesiono, że interpretacja art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dokonana przez orzekające w sprawie organy, jest błędna i niezrozumiała. Wojewoda potwierdza, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. nie były w posiadaniu ich właścicieli a były w posiadaniu organu administracji terytorialnej oraz stanowiły drogę publiczną. Wojewoda nie był w stanie ustalić daty przejęcia przedmiotowych działek i wybudowania dróg. Wojewoda stara się udowodnić, iż wybudowane drogi były ogólnodostępne ale były niepubliczne. Minister Infrastruktury powołuje art. 11 ustawy o drogach publicznych, który to przepis został uchylony. To, że Gmina B. w odpowiednim czasie nie podjęła stosownej uchwały w sprawie dróg wybudowanych w roku 1969 na jej terenie, nie może skutkować odmową wypłaty odszkodowania właścicielom przejętych nieruchomości. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. W świetle przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten wprowadza generalną regułę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu, zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne, bez wskazywania ich kategorii. Kategorie dróg publicznych określał do dnia 31 grudnia 1998 r. przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Wyróżniono w nim: 1) drogi krajowe, 2) wojewódzkie, 3) drogi gminne oraz lokalne, 4) drogi zakładowe. Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2006 r. sygn. I SA/Wa 1441/05, LEX nr 197553 i z dnia 14 lutego 2005 r. sygn. I SA/Wa 2113/04, LEX 164929). Okoliczność, że nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. i wcześniej była we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i faktycznie wykorzystywana jest jako droga nie wystarcza do nabycia własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Warunkiem koniecznym jest zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii przed dniem 31 grudnia 1998 r. Podstawą zaliczenia przedmiotowych nieruchomości jako dróg publicznych – ulica [...] i [...] w B. jest uchwała Rady Gminy B. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] czerwca 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg lokalnych do kategorii dróg gminnych (Dz. Urzędowy Województwa Świętokrzyskiego Nr 245, poz. 2361). Oznacza to, że w dniu 31 grudnia 1998 r., do której to daty odwołuje się art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., drogi te nie miały charakteru dróg publicznych, chociaż były ogólnodostępne. Zaliczenie drogi do dróg publicznych w dniu 31 grudnia 1998 r. jest jednym z warunków niezbędnych do wydania przez wojewodę decyzji w sprawie przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Sąd podzielił też stanowisko Ministra Infrastruktury co do zastosowania w sprawie art. 11 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten obowiązywał w dniu 31 grudnia 1998 r. Został skreślony przez art. 52 pkt 8 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Powołana ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Ustalenie, że do nieruchomości skarżących nie mają zastosowania przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie oznacza, że za te nieruchomości skarżący będą pozbawieni odszkodowania. Oznacza tylko, że podstawy odszkodowania nie może stanowić powołany przepis, co nie wyklucza ubiegania się o odszkodowanie na innej podstawie prawnej. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).