I SA/Wa 632/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 marca 2020 r. nr KOX/4213/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym orzeczeniem z 27 marca 2020 r., nr KOX/4213/Po/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ") na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121, dalej: "u.g.n.") i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej: "ustawa zmieniająca"), po rozpatrzeniu wniosku M. Z. - orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Orzeczenie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 20 listopada 2018 r., nr UD-IV-WNI-D.6843.E G 832.2018.ASZ Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział użytkownikom wieczystym (M. Z. i N. Z.) dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu posiadanego udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], działka ew. nr [...] z obrębu [...], związanego z własnością lokalu nr [...] i zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej w kwocie 2345,94 zł (1% wartości gruntu). Podstawą aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego była zmiana wartości nieruchomości ustalona na podstawie operatu szacunkowego z 22 października 2018 r., sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Prezydent m. st. Warszawy pouczył, że w terminie 30 dni od daty doręczenia wypowiedzenia, użytkownik wieczysty może złożyć do Kolegium wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest nieuzasadniona w innej wysokości. Wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu w dniu 4 grudnia 2018 r. Pismem z 15 grudnia 2018 r. M. Z. wniósł o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości. Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 77 ust. 1 i 3 u.g.n. wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do art. 78 ust. 1 u.g.n. aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ wypowiadając na piśmie wysokość dotychczasowej w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzenie należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokość opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Zgodnie natomiast z art. 78 ust. 2 u.g.n. użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Kolegium wskazało, że dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przesądzające znaczenie ma przepis art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, który wszedł w życie 13 lutego 2019 r. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. W ocenie Kolegium powyższy przepis oznacza, że z dniem wejścia w życie ustawy umarza się postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty, jeżeli zostało wszczęte po 5 października 2018 r., a zatem, gdy wypowiedzenie zostało doręczone po 5 października. Jednocześnie organ pouczył strony o prawie wniesienia od ww. orzeczenia sprzeciwu do sądu powszechnego, wskazując na art. 80 ust. 1 i 3 u.g.n. Zgodnie z nim od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie niniejsze traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia. Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] w Warszawie Wydział [...] Cywilny postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt XVI 375/22, odrzucił sprzeciw Miasta Stołecznego Warszawy od ww. orzeczenia Kolegium z 27 marca 2020 r. Na skutek zażalenia Miasta Stołecznego Warszawy na ww. postanowienie, Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z dnia 24 stycznia 2023 r, sygn. akt [...] – oddalił zażalenie wskazując, że "(...) od orzeczenia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - nie służy sprzeciw do sądu powszechnego. Wydane przez SKO orzeczenie o umorzeniu postępowania z wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest orzeczeniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., od którego służy skarga do sądu administracyjnego." Pismem z 7 marca 2023 r. Miasto Stołeczne Warszawa (dalej: "skarżący"), wniosło skargę na orzeczenie Kolegium z 27 marca 2020 r., nr KOX/4213/Po/19, zaś w odrębnym piśmie wniosło o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W skardze, Miasto Stołeczne Warszawa zarzuciło naruszenie: 1) przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 2) przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - dalej: "ustawa", przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W pierwszej kolejności skarżący stwierdził, że zgodnie z art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym, sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Dalej Miasto wskazało, że - w jego ocenie - przepis art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. budzi wątpliwości co do jego konstytucyjności. Ustawa ta weszła w życie z dniem 13 lutego 2019 r. wpływając jednocześnie z mocą wsteczną na tok prowadzonych postępowań aktualizacyjnych. Niezależnie od tego, skarżący podniósł, że ani SKO ani sąd powszechny w ogóle nie ustalały, czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] w W. zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym, a tylko takich postępowań, gdzie oba wymogi z ust. 1 przepisu art. 4 ww. ustawy muszą być spełnione, dotyczy ust. 2 przepisu art. 4 ww. ustawy i postępowanie umarza się. Pozwany w swoim wniosku również tego zarzutu nie podnosił, a jedynie wskazywał, że wycena gruntu została dokonana nieprawidłowo. Skarżący podniósł, że w realiach tej sprawy Miasto wypowiedziało i skutecznie doręczyło wypowiedzenia dotychczasowej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], przed dniem 1 stycznia 2019 r., tym samym przepis art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. nie znajduje zastosowania. Na powyższe przedstawił dowody doręczenia wypowiedzeń wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru. Dalsze rozwinięcie zarzutów skargi Miasto przedstawiło w jej uzasadnieniu, wnosząc w konsekwencji o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał wniesioną skargę za dopuszczalną. Kolegium naruszyło art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego w sytuacji, w której od decyzji (orzeczenia) o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało przesądzone powołanym wyżej rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (jak w niniejszym przypadku), sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym - t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259). Przede wszystkim jednak błędne pouczenie w orzeczeniu (w decyzji) co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała (art. 112 k.p.a.). Skarżące Miasto zastosowało się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego. Wobec tego oraz z uwagi na odrzucenie sprzeciwu przez sąd powszechny, Sąd orzekający przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uwzględniając - w zakresie terminu do jej wniesienia - że została ona złożona niezwłocznie po doręczeniu skarżącemu postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie. Skarga jest zasadna. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej z 31 stycznia 2019 r. Treść art. 4 tej ustawy organ przytoczył, nie ma więc potrzeby ponownego cytowania go. Przepis art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy wskazuje dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, które muszą być spełnione łącznie, tj: 1) postępowanie powinno być wszczęte po 5 października 2018r. i niezakończone do daty wejścia w życie ustawy, tj. 13 lutego 2019 r., 2) wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. W ocenie Sądu z brzmienia powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że Kolegium ma obowiązek umorzyć te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r.) w sytuacji, gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. W związku z tym, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. - to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa). Natomiast, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r., to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty zaktualizowanej, a wypowiedzenie podlega rozpoznaniu w trybie art. 79-80 u.g.n., w tym przed sądem powszechnym, jeżeli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia SKO. Z akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Bezsporne jest także, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Jednak spełnienie tylko tej przesłanki nie uprawniało organu do umorzenia postępowania. Organ bowiem w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie odniósł się do drugiej przesłanki, tj. czy wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, w tym operatu szacunkowego z 22 października 2018 r. oraz wskazanej w nim treści księgi wieczystej [...], nieruchomość przy ul. [...] została oddana w użytkowanie wieczyste pod budowę domów mieszkalnych – części osiedla mieszkalnego "[...]". Organ nie ustalił jednak, czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, a także z nadesłanych przez organ akt administracyjnych nie wynika, by kwestia ta była przedmiotem ustaleń i rozważań organu. Gdyby się bowiem okazało, że wypowiedzenia te nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości, wysokość opłaty przekształceniowej nie mogłaby zostać ustalona w wysokości wskazanej w zaskarżonej decyzji, a w wysokości obowiązującej przed 1 stycznia 2019 r. i odpowiadającej wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji. Do skargi Miasto Stołeczne Warszawa dołączyło plik wypowiedzeń wysokości opłaty rocznej dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, pomimo tego organ odwoławczy nie zajął stosownego w tej kwestii w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22 wypowiedział się na temat wykładni art. 4 ustawy zmieniającej przyjmując, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. oraz brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza roczną opłatę przekształceniową w wysokości opłaty, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Wobec powyższego nieustalenie, czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych - co ma miejsce w niniejszej sprawie, skutkuje uznaniem, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Z podanych wyżej przyczyn należy podzielić zarzuty skargi, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.