I SA/Wa 633/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi K. Z., E. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2006 r. nr [...], którą stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] sierpnia 1989 r. nr [...] przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. [...] w przedmiocie sprzedaży A. A. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. i oddania w użytkowanie wieczyste części gruntu wynoszącej [...] ogólnej powierzchni zawierającej [...] m² i odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że nieruchomość przy ul. [...] w W. znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem [...] listopada 1945 r. grunty nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy W., później Skarbu Państwa. Nieruchomość stanowiła własność N. S. i Z. Z., następczyni prawnej B. S. zmarłego w dniu [...] stycznia 1946 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta W. orzeczeniem administracyjnym nr [...] z [...] marca 1956 r. odmówiło N. S. i Z. Z. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] i stwierdziło, że wszystkie budynki – fragmenty położone na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1956 r. utrzymało w mocy w/w orzeczenie administracyjne podjęte przez Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1956 r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 1956 r. W dniu [...] lutego 2006 r. następca prawny dawnych właścicieli K. Z. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1989 r. wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. [...] w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] (dawny nr [...]) w budynku przy ul. [...] w W. lub też o stwierdzenie wydania tejże decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając ten wniosek organ ustalił, że powołana w nim decyzja z dnia [...] sierpnia 1989 r. jest wadliwa, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239 ze zm.) i art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Bezsporne jest, iż w wyniku wykonania decyzji z dnia [...] sierpnia 1989 r. nastąpiło rozporządzenie przedmiotową nieruchomością w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1989 r., Repertorium [...]. W takiej sytuacji możliwe jest tylko zastosowanie przepisu art. 156 § 2 kpa, tj., stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, jednakże bez stwierdzenia jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała. Decyzja administracyjna orzekająca o sprzedaży najemcy lokalu mieszkalnego jako przedmiotu odrębnej własności wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego do ułamkowej części gruntu należy do kategorii aktów administracyjnych powodujących skutki cywilnoprawne. Kompetencja i właściwość organu administracji publicznej obejmuje ustalenie przedmiotu sprzedaży i jej warunków, natomiast dalsze skutki powstają na podstawie prawa cywilnego z zachowaniem odpowiedniej formy i trybu składania oświadczeń woli. Organ administracyjny, działając w granicach swych kompetencji i właściwości, nie ma żadnych możliwości prawnych zniwelowania skutków cywilnoprawnych powstałych wobec zawarcia umowy sprzedaży, jaka miała miejsce [...] grudnia 1989 r., a jedynie jest władny wykazać jej wadliwość. Skutek prawny decyzji dotkniętej wadą nieważności będzie miał cechę nieodwracalnego z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej. Wyłącza to dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i daje podstawę do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa tj. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 kpa. Powyższe stanowisko Skład Orzekający oparł na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98. Zatem, o nieodwracalności skutków prawnych mówi się wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Żaden przepis prawa materialnego ani też prawa procesowego nie daje możliwości Kolegium zniesienia nieodwracalnego skutku prawnego. Wobec czego, należało stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. K. Z., J. S. i E. S. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] września 2006 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. obrazę przepisów prawa materialnego, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 2, art. 21, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji polegającej na utrzymaniu w mocy decyzji naruszającej zasadę równości obywateli wobec prawa, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia spadkobierców dotychczasowego właściciela prawa własności lokalu nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...] wraz z prawem użytkowania wieczystego oraz art. 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy polegającej na zadysponowaniu przez Skarb Państwa lokalem stanowiącym własność spadkobierców byłego właściciela nieruchomości [...]; 2. rażącą obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne oraz art. 7 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy przy ponownym jej rozpoznaniu w trybie art. 138 kpa w wyniku złożonego odwołania od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2006 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Nie można uznać za uzasadnione zarzuty obrazy prawa materialnego poprzez naruszenie wskazanych w skardze przepisów tego prawa. Organ nadzoru uznał bowiem, że kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. [...] z dnia [...] sierpnia 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów prawa poprzez to, że Skarb Państwa zadysponował lokalem i prawem do gruntu związanym z tym lokalem mimo, że w dacie wydania tej decyzji nie był rozpoznany wniosek byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Jednakże stwierdzenie przez organ, że decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa obliguje ten organ do zbadania, czy nie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wyszczególniona w § 2 art. 156 kpa. W przypadku, gdy występuje taka przesłanka negatywna nie stwierdza się nieważności decyzji, a jedynie organ nadzoru wydaje decyzję o treści określonej w art. 158 § 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru uznał, że decyzja podlegająca kontroli w postępowaniu nieważnościowym wywołała nieodwracalne skutki prawne, czyli, że zachodzi przesłanka negatywna, ustanowiona w art. 158 § 2 kpa, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności tej decyzji. To stanowisko organu Sąd podziela w całości. W orzecznictwie przyjmuje się, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. W sytuacji, w której decyzja administracyjna stwarza podstawę do zawarcia umowy cywilnoprawnej nadal obowiązuje podział kompetencji i ustalony prawnie rozdział właściwości różnych organów publicznych. Jeżeli decyzja administracyjna powoduje powstanie stosunku cywilnoprawnego, to z chwilą powstania tego stosunku jego ważność będzie oceniona na podstawie właściwych przepisów prawa prywatnego ze wszystkimi tego konsekwencjami odnośnie właściwości organów publicznych oraz trybu postępowania (tak Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 28 maja 1992 r. sygn. III AZP 4/92 opublik. w OSNC nr 12 z 1992 r., poz. 211). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2001 r. sygn. akt I SA 326/01 (Lex nr 75508) stwierdził, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych jakie wywołała decyzja. Natomiast w uchwale pięciu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98 (opublik. ONSA z 1999 r. z. 1, poz. 13) Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa. Mając na względzie poglądy prawne wyrażone w powołanych orzeczeniach, które skład orzekający podziela, należy stwierdzić, że objęta postępowaniem nadzorczym decyzja z dnia [...] sierpnia 1989 r. o sprzedaży A. A. lokalu mieszkalnego wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste wywołała nieodwracalne skutki prawne. W wykonaniu bowiem tej decyzji została zawarta w dniu [...] grudnia 1989 r. umowa cywilnoprawna, sporządzona w formie aktu notarialnego, na podstawie której doszło do sprzedaży na rzecz osoby trzeciej własności lokalu mieszkalnego i ustanowienie na rzecz nabywcy tego lokalu, związanego z tym lokalem, udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu. Organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego aby skutek prawny tej decyzji, czyli zawarcie umowy sprzedaży i ustanowienie użytkowania wieczystego znieść. Tak więc skutek prawny decyzji jest nieodwracalny. W tej sytuacji organ administracji publicznej działający w trybie nadzoru władny jest tylko stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Takie rozstrzygniecie organ zawarł w zaskarżonej decyzji. Wobec tego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zatem podnoszone w skardze zarzuty naruszenia tak prawa materialnego, jak i procesowego nie znajdują uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.