I SA/Wa 636/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A. U kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek A. U., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie Polskiego Związku [...] nieruchomości położonej w G. pomiędzy ulicami [...] i [...]., o łącznej powierzchni [...] ha. Decyzja ostateczna zapadła w następującym stanie faktycznym: Starosta [...] pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] skierowanym do Wojewody [...] ponowił swój wniosek z dnia [...] kwietnia 2003 r. "o wycofanie z obiegu prawnego" decyzji: 1) Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie Polskiego Związku [...] oznaczonej wyżej nieruchomości, 2) Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1986 r. nr [...] o ustaleniu ceny gruntu i opłat za użytkowanie wieczyste (prawidłowo powinno być "za użytkowanie") gruntu przez [...] Spółdzielnię Pracy w G. oraz 3) Zarządu Miasta G. z dnia [...] marca 1993 r. nr [...] o ustaleniu opłat za użytkowanie terenu przez [...] Spółdzielnię Pracy w G. Wnioskodawca wskazał, że wycofanie z obiegu prawnego ww. decyzji jest związane z oddaleniem przez Sąd Rejonowy w G. wyrokiem z dnia [...] listopada 2005 r. sygn. akt [...] C [...] powództwa Skarbu Państwa przeciwko A. U., A. Z., P. Z., E. C.,, B. Z. i M. Z. o uzgodnienie księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]., oznaczonej numerami działek: [...],[...],[...] [...], i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Wojewoda [...] przekazał pismo Starosty Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy. W piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Starosta [...] wyjaśnił, że jego wniosek skierowany do Wojewody [...] "o wycofanie z obiegu prawnego" decyzji, o których mowa w piśmie, nosi datę [...] stycznia 2003 r. i należy go rozumieć jako żądanie stwierdzenia nieważności wnioskowanych decyzji. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. wniosek Starosty [...] o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji poparła A. U. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpoznając sprawę w zakresie dotyczącym decyzji Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie Polskiego Związku [...] nieruchomości położonej w G. pomiędzy ulicami [...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha ustaliło, że brak jest oryginału orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa [...] w G. z dnia [...].02.1959 r. znak Nr [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o pow. [...] ha położonej w G. przy [...], a stanowiącej współwłasność: K., W., K. i A. Z. i że brak ten skutkował oddaleniem przez Sąd Rejonowy w G. wniosku Starosty [...] działającego w imieniu Skarbu Państwa o wpis prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej. W ocenie Kolegium, nie ma jednak podstaw do twierdzenia, iż nie doszło do wydania przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa [...] w G. orzeczenia z dnia [...] lutego 1959 r. nr [...] o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa. To, że obecnie nie odnaleziono oryginału orzeczenia, nie może niweczyć skutków prawnych, jakie ono wywołało. Fakt wydania orzeczenia znajduje potwierdzenie w treści utrzymującego je w mocy organu drugiej instancji - orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa [...] w W. z dnia [...] maja 1959 r. nr [...], co do którego nie ma zarzutu o braku oryginału. Nie ma podstaw do przyjęcia, że powyższe orzeczenia nie wywołały skutków prawnych w zakresie w nich rozstrzygniętym. W prawomocnym postanowieniu z dnia [...] lutego 1997 r. sygn. akt [...] Cr [...] Sąd Wojewódzki w P. stwierdził, iż - w ocenie tego Sądu - orzeczeniem z dnia [...] lutego 1959 r., utrzymanym następnie w mocy orzeczeniem z [...] maja 1959 r., przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa, a brak oryginału decyzji o przejęciu nie może powodować, że brak jest skutku prawnego w postaci zmiany właściciela. W przedmiotowej sprawie Kolegium nie mogło więc stwierdzić, że zakwestionowana decyzja Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie Polskiego Związku [...] nieruchomości położonej w G. pomiędzy ulicami [...]. i [...]., o łącznej powierzchni [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium powołało się przy tym na stanowisko utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie prawa, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma charakter wyjątkowy i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja jest dotknięta w sposób niewątpliwy jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Taką wadą jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 3 pkt 2). Jednak rażące naruszenie prawa to takie naruszenie prawa, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne i w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Dotyczyć więc może tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nie można usprawiedliwiać ani tolerować (wyrok NSA z dnia 22.09.1998 r. sygn. akt II SA 1249/97). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2006 r. złożyła A. U. Wnioskodawczyni twierdziła, że decyzja Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jest przypadkiem ewidentnego bezprawia, którego nie można tolerować ani usprawiedliwiać. Skarb Państwa nie jest obecnie, ale także nie był w dniu [...] marca 1982 r. uprawniony do dysponowania nieruchomością, której jest współwłaścicielem i to tylko co do [...] części. Nawet gdyby przyjąć, iż zostało wydane orzeczenie Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa [...] w G. z dnia [...] lutego 1959 r. nr [...] w sprawie przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa (co w ocenie wnioskującej nie miało miejsca), to nie mogłoby to uzasadniać odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1982 r., bowiem - jak uznał Sąd Rejonowy w G. w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia [...] stycznia 2002 r. sygn. akt [...] C [...] oddalającego powództwo Skarbu Państwa o ustalenie, że działki położone w G. przy ul. [...]. stanowią własność Skarbu Państwa - nie ma żadnej pewności co do tożsamości nieruchomości objętej orzeczeniem z [...] lutego 1959 r. i nieruchomości objętej pozwem Skarbu Państwa o ustalenie, że Skarb Państwa jest właścicielem działek położonych w G., oznaczonych numerami [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Wątpliwości co do tożsamości działek podzielił Sąd Okręgowy w P. w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia [...] maja 2002 r. sygn. akt [...] Ca [...]. Sąd ten nie podzielił przy tym oceny kserokopii, jakiej dokonał Sąd Wojewódzki w [...]. w uzasadnieniu postanowienia w sprawie o zasiedzenie, na które powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Wnioskodawczyni oświadczyła także, iż jest współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości do 10/12 części. W piśmie uzupełniającym wniosek A. U. wskazała, że w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia [...] stycznia 2002 r. sygn. akt [...] C [...] Sąd Rejonowy w G. stwierdził, iż w dniu wydania zakwestionowanej decyzji teren nią objęty nie był terenem państwowym, lecz stanowił współwłasność osób prywatnych i Państwa. Zgodnie z art. 365 § 1 kpc prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Na podstawie tego orzeczenia wnioskodawczyni wpisana została w księdze wieczystej nieruchomości jako współwłaściciel do 10/12 części. Nieuprawniony jest zatem pogląd prezentowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że przedmiotowe działki w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłat za użytkowanie stanowiły własność państwową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie Polskiego Związku [...] nieruchomości położonej w G. pomiędzy ulicami [...]. i [...], o łącznej powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej Kolegium podtrzymało argumentację uzasadnienia poprzedniej decyzji podkreślając, iż okoliczność, że obecnie nie doszło do odnalezienia oryginału orzeczenia z dnia [...] lutego 1959 r. o przejęciu przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa, nie może niweczyć skutków prawnych tego orzeczenia, zwłaszcza że fakt wydania orzeczenia znajduje potwierdzenie w innych dokumentach, w tym w orzeczeniu Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa [...] w W. z dnia [...] maja 1959 r. nr [...] utrzymującym w mocy orzeczenie z dnia [...] lutego 1959 r., co do którego nie ma zarzutu o braku oryginału. Oba orzeczenia administracyjne jak i postanowienie Sądu Wojewódzkiego w [...]. z dnia [...] lutego 1997 r. sygn. akt [...] Cr [...], w którego uzasadnieniu Sąd ten stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa orzeczeniem z dnia [...] lutego 1959 r. utrzymanym następnie w mocy orzeczeniem z [...] maja 1959 r., pozostają w niezmienionym brzmieniu w obrocie prawnym. Wprawdzie Sąd Okręgowy w P. w powołanym przez odwołującą się wyroku dokonał innej wykładni, nie oznacza to jednak, że odmienna wykładnia może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest także podstaw do twierdzenia, że kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta G. nie dotyczy nieruchomości, o której mowa w orzeczeniu Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa [...] w G. z dnia [...] lutego 1959 r. Nie można zatem twierdzić, że kwestionowana decyzja pozostaje w sprzeczności ze stanem prawnym obowiązującym w dniu jej wydania. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. U. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2006 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na przyjęciu, iż nie nastąpiło rażące naruszenie prawa poprzez wydanie przez Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r. nr [...], a także naruszenie art. 365 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie prawomocnych orzeczeń sądów cywilnych, którymi oddalono powództwo Skarbu Państwa o ustalenie, że działki położone w G. przy ul. [...]. stanowią własność Skarbu Państwa i przyjęcie, że Skarb Państwa jest właścicielem tej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia, czy doszło, czy też nie doszło do wydania przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa [...] w G. decyzji z dnia [...] lutego 1959 r., gdyż nie zachodzi tożsamość przedmiotowa pomiędzy nieruchomością wskazaną w tej decyzji a nieruchomością będącą przedmiotem niniejszego postępowania, tj. objętą decyzją Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r. Decyzja z dnia [...] lutego 1959 r. dotyczy bliżej nieokreślonych działek stanowiących nieruchomość rolną położoną w G. przy [...] (obecnie ulicy [...]) o pow. [...] ha, natomiast decyzja Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie Polskiego Związku [...] nieruchomości położonej w G. pomiędzy ulicami [...]. i [...]., o łącznej powierzchni [...] ha dotyczy działek przy ul. [...]. stanowiących współwłasność A. U. i Skarbu Państwa. Okoliczność ta została skwitowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednym zdaniem o braku podstaw do takiego twierdzenia, bez przytoczenia jakiejkolwiek argumentacji. W dniu wydania kwestionowanej decyzji teren nią objęty nie był terenem państwowym lecz stanowił współwłasność osób prywatnych i Skarbu Państwa. Wynika to z powołanych wczesnej prawomocnych orzeczeń sądowych oddalających powództwo Skarbu Państwa o ustalenie, że nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Prawomocne zaś orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także inne sądy i organy państwowe. W związku z tym zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędne założenie, co uzasadnia wniosek o jej uchylenie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Kolegium podtrzymało stanowisko, iż mimo że brak jest obecnie oryginału orzeczenia z dnia [...] lutego 1959 r. nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że orzeczenie to, jak i utrzymujące je w mocy orzeczenie organu drugiej instancji nie weszły do obrotu prawnego. Świadczą o tym powołane w decyzjach Kolegium dokumenty. Wyroki sądów powszechnych, na które powołuje się skarżąca, wydane zostały po upływie kilku lat od wydania kwestionowanej decyzji i nie oznacza to, że orzeczenia te nie miały mocy prawnej w dniu wydawania kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, z innych jednak przyczyn, niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy orzekając w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej organ administracji nie naruszył norm prawa materialnego, jak również prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził braki postępowania administracyjnego powodujące, że ocena przez Sąd rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej nie jest możliwa. Dotyczy to zasadniczej kwestii zakresu podmiotowego postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu decyzji brak jest jednoznacznych ustaleń w tej kwestii z powołaniem się na stosowne dowody, a tymczasem przedstawione Sądowi akta nie dają podstaw do ustalenia, czy w postępowaniu brały udział osoby, których interesu prawnego dotyczył przedmiot postępowania i czy odwołująca się od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2006 r. A. U. była w dacie wniesienia odwołania osobą do tego uprawnioną. Trudności w przyjęciu jednoznacznych ustaleń w tym zakresie powiększa niejasność co do daty wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności trzech wymienionych na wstępie decyzji administracyjnych. Zważyć należy, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak wynika z przedstawionego materiału dokumentacyjnego postępowanie w sprawie "usunięcia z obiegu prawnego" trzech decyzji: 1) Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1982 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie Polskiego Związku [...] oznaczonej nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w G. pomiędzy ulicami [...]. i [...]. z przeznaczeniem pod pracownicze ogrody działkowe, 2) Naczelnika Miasta G. z dnia [...] marca 1986 r. nr [...] o ustaleniu ceny gruntu i opłat za użytkowanie gruntu przez [...] Spółdzielnię Pracy w G., 3) Zarządu Miasta G. z dnia [...] marca 1993 r. nr [...] o ustaleniu opłat za użytkowanie terenu przez [...] Spółdzielnię Pracy w G. – zostało wszczęte wnioskiem Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] skierowanym do Wojewody [...]. Wojewoda [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie, które następnie zawiesił postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie z powództwa Skarbu Państwa o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wobec oddalenia powództwa przez Sąd Rejonowy w G. wyrokiem z dnia [...] listopada 2005 r., Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. "wniosek Starosty [...] o usunięcie z obiegu prawnego decyzji Naczelnika Miasta G. nr [...] z dnia [...].03.1982 r. i decyzji nr [...] z dnia [...].03.1986 r. oraz decyzji Zarządu [...] w G. nr [...] z dnia [...].03.1993 r.". W treści postanowienia nie wskazano ani numeru pisma ani daty wniosku Starosty [...] będącego przedmiotem przekazania, natomiast przy postanowieniu przesłano pismo Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] skierowane do Wojewody [...] ponawiające wniosek z dnia [...] kwietnia 2003 r. "o wycofanie z obiegu prawnego" przedmiotowych decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zawiadamiając pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego jako datę wszczęcia postępowania administracyjnego wskazało dzień [...] sierpnia 2006 r. Opisany przebieg działań organów administracji wskazuje, że data wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych będących przedmiotem wniosku Starosty [...] nie została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazana prawidłowo, a ponadto zakładając, że prowadzone przez Kolegium postępowanie nadzorcze nie było kontynuacją postępowania wszczętego wcześniej przed Wojewodą [...] zachodziła konieczność wyjaśnienia, w jaki sposób zostało zakończone postępowanie nadzorcze wszczęte wnioskiem Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Dodać należy, iż są podstawy do uznania, że postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji toczyło się jeszcze wcześniej, gdyż z treści pisma Kierownika Oddziału Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych [...] Urzędu [...] Delegatury w P. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] skierowanego do Starostwa Powiatowego w P. wynika, że w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji postępowanie administracyjne było przedmiotem sprawy nr [...]. Losy tych postępowań muszą być wyjaśnione ze względu na konieczność usunięcia wątpliwości, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie orzekało w sprawie już prawomocnie rozstrzygniętej. Ustalenie rzeczywistej daty wszczęcia postępowania nadzorczego ma istotne znaczenie dla ustalenia kręgu podmiotów, których interesu prawnego to postępowanie dotyczyło. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że posiadanie przymiotu strony podlega ocenie w dacie składania wniosku w trybie at. 157 § 2 kpa, natomiast decyzja – według stanu prawnego i faktycznego z dnia jej wydania (wyrok NSA z dnia 19.05.1998 r. sygn. akt I SA 450/98, Lex nr 44509). Jeśli chodzi o wnioskującego stwierdzenie nieważności decyzji Starostę [...], to legitymacja tego organu do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego nie budzi wątpliwości, bowiem już w dacie złożenia wniosku do Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., jak wynika z zawiadomienia Sądu Rejonowego w G. Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] marca 2003 r. Skarb Państwa - Starosta Powiatu [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej był ujawniony w dziale drugim księgi wieczystej KW nr [...] jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości do [...] części i ten stan nie uległ zmianie do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Podobnie nie budzi wątpliwości interes prawny tych uczestników postępowania, których uprawnień bądź obowiązków dotyczyły bezpośrednio kwestionowane decyzje, tj. Polskiego Związku [...] i Spółdzielni Pracy "[...]" w G. będącej następcą prawnym [...] Spółdzielni Pracy w G. Inaczej natomiast przedstawia się sprawa legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu nadzorczym przez osoby, których udział w postępowaniu jako współwłaścicieli nieruchomości uzasadniał wpis w księdze wieczystej KW nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, stan prawny nieruchomości w zakresie udziału we współwłasności do 10/12 części ulegał zmianie. Ze wspomnianego zawiadomienia Sądu Rejonowego w G. Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] marca 2003 r. wynika, że współwłaścicielem 10/12 części nieruchomości uregulowanej w tej księdze byli A. Z. w 7/12 częściach i A. U. w 3/12 częściach. Stan ten wkrótce uległ zmianie, gdyż w zawiadomieniu Sądu Rejonowego w G. Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] czerwca 2003 r. wskazano, że współwłaścicielem łącznie 10/12 części przedmiotowej nieruchomości jest A. U. w 3/12 częściach. Jednak w zawiadomieniu z dnia [...] marca 2004 r. Sąd Rejonowy w G. Wydział Ksiąg Wieczystych stwierdził, że współwłaścicielem co do 10/12 części nieruchomości jest Z. K. Późniejszych danych z księgi wieczystej nieruchomości w aktach nie ma. W związku z powyższym brak jest przesłanek uzasadniających przyjęcie, że A. U. była legitymowana do przyłączenia się pismem z dnia [...] listopada 2006 r. do wniosku Starosty [...] i żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji. Z tej samej przyczyny pozostaje niewyjaśniona legitymacja A. U. do wniesienia odwołania od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2006 r. Brak jest również wyjaśnienia przyczyny, dla której decyzje Kolegium były doręczane także A. Z. Postępowanie toczące się w trybie art. 156 § 1 i nast. kpa jest wprawdzie postępowaniem samodzielnym, lecz podlega tym samym zasadom i przepisom, które regulują zwykłe postępowanie administracyjne. Do postępowania nadzorczego mają w pełni zastosowanie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a więc zasada dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, co wiąże się z obowiązkiem zebrania pełnego materiału dowodowego i jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Ustalenie zaś, kto jest stroną postępowania wyposażoną w prawo inicjowania postępowania, udziału w każdym jego stadium oraz wnoszenia środków odwoławczych od wydanych w tym postępowaniu orzeczeń, następuje według wskazań art. 28 kpa. Podstawowym obowiązkiem organu administracji jest zbadanie, czy osoba, która zgłasza swój udział w postępowaniu, albo podejmuje środki mające na celu wzruszenie decyzji, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Wobec braku tych podstawowych ustaleń sądowa kontrola decyzji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie była możliwa. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności wyjaśni i ustali datę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji i stosownie do tego ustali krąg podmiotów, których udział w postępowaniu nadzorczym jest uzasadniony interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa oraz wykazany stosownymi dowodami. Należy także zwrócić uwagę na potrzebę wyjaśnienia kwestii tożsamości gruntów będących przedmiotem badanej decyzji i terenu objętego orzeczeniami z 1959 roku. W aktach sprawy są materiały, w tym opinia biegłego sądowego, do których Kolegium w ogóle się nie odniosło. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.