I SA/Wa 637/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie : NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi G. S. i W. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek G. i W. małż. S., utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...] oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność G. i W. małż. S., położonej we wsi [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha z przeznaczeniem pod budowę [...] Autostrady [...] oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa przedstawił następujące okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w T. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa oznaczonej wyżej nieruchomości stanowiącej własność G. i W. małż. S. pod budowę [...] Autostrady [...] oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez G. i W. S. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Skargę wniesioną przez G. i W. S. na decyzję ostateczną Wojewody [...] Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku oddalił wyrokiem z dnia 16 lutego 1995 r. sygn. akt SA/Gd 343/94. Pismem z dnia 20 marca 2006 r. G. i W. S. wnieśli do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...] o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania. Minister Budownictwa będąc organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych obu instancji wskazując w uzasadnieniu, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny oceniając legalność decyzji wydanych w sprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej uznał w wyroku z dnia z dnia 16 lutego 1995 r., iż są zgodne z prawem, to obecnie nie ma podstaw do innej oceny kwestionowanych decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy podnieśli, iż z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Wskazali na dowody zawarte w pismach z dnia 20 listopada 2004 r. i z dnia 15 grudnia 2004 r. skierowanych do Starosty [...], jako załączniki do tych pism. Zawierają one - ich zdaniem - dowody, których wykonanie i użycie w postępowaniu wywłaszczeniowym i sądowej kontroli legalności wydanych decyzji nie było możliwe. Potwierdzają one zgłoszony w postępowaniu wywłaszczeniowym zarzut istotnego zaniżenia wartości części gruntów nieruchomości o pow. [...] ha, przeznaczonych do dalszego użytkowania jako rolne i dowodzą, że oszacowanie całej nieruchomości nabytej w 1979 roku i użytkowanej jako dochodowe gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, likwidowane z powodu budowy autostrady, było możliwe i powinno być wykonane. Natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany, kiedy nie znalazła aprobaty Wojewody [...] opinia pt. "Raport szacunku nieruchomości gruntowej Ośrodka [...] w O.". Z uzasadnienia wyroku nie wynika, że Sąd uznał za legalną zastosowaną w decyzji o wywłaszczeniu wykładnię przepisu art. 56 ust. 1 znowelizowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Ponadto, jak twierdzą wnioskodawcy, wyrok oddalający skargę oznacza jedynie, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu zobowiązującym do jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności, nie wyłącza natomiast możliwości skorzystania przez organ administracji, który wydał decyzję, bądź organ wyższego stopnia, do zmiany tej decyzji w sposób przewidziany w kpa. Minister Budownictwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ, wskazując na treść art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podtrzymał argumentację rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. o związaniu oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1995 r. sygn. akt SA/Gd 343/94 oddalającym skargę G. i W. S. na decyzje będące obecnie przedmiotem kontroli w trybie nadzoru. Organ wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą podjęto po wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, a treść rozstrzygnięcia - w tym obliczenie wysokości odszkodowania - znajduje oparcie w obowiązujących wówczas przepisach prawa i podkreślił, że organ orzekający w sposób wszechstronny wyjaśnił i ocenił materiał dowodowy zebrany w sprawie ustosunkowując się nawet do opinii rzeczoznawców przedłożonych przez stronę po wydaniu decyzji w przedmiocie wywłaszczenia. Stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę wniesioną na tę decyzję nie jest możliwe. Minister Budownictwa podkreślił, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia wydania badanej decyzji, a zatem żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracji. Z tych względów organ utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Na ostateczną decyzję Ministra Budownictwa G. i W. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji wydanych przez organ zarzucając naruszenie art. 7,10, 15, 75, 77, 107 § 3, 113 § 1 i 157 kpa. W uzasadnieniu skarżący podali, że po wyczerpaniu możliwości nakłonienia Starosty [...] do podjęcia przedsięwzięć mających na celu naprawienie błędów popełnionych podczas wyceny nieruchomości i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie, wnioskiem z dnia 20 marca 2006 r. zwrócili się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] grudnia 1993 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Przy wniosku przedstawili kopie pism skierowanych do Starosty [...] oraz otrzymane odpowiedzi, zawierające dowody uzasadniające złożenie wniosku, a których sporządzenie było możliwe dopiero po zakończeniu postępowania i sądowej kontroli wydanych decyzji. Po przekazaniu wniosku do Ministra Budownictwa skarżący dołączyli dodatkowo opinię z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] Komisji Arbitrażowej [...] dotyczącą poprawności oszacowania wywłaszczonej nieruchomości oraz decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 1997 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. W ocenie skarżących, przedstawione dowody umożliwiają także przeprowadzenie postępowania administracyjnego, którego celem jest ustalenie, czy decyzja o wywłaszczeniu jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (dotychczas ukrytą). Żądanie skarżących oparte jest na tym, że ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość o pow. [...] ha stanowi około 20% jej wartości rynkowej; wynika to z niedoszacowania gruntu. Wiedzę o wadach zastosowanego sposobu ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości Wojewoda [...] nabył najpóźniej po zapoznaniu się z opinią Komisji Arbitrażowej [...] z dnia [...] lutego 1997 r. przekazaną jako dowód uzasadniający wznowienie postępowania zakończonego decyzją o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Opinia dotyczy popełnionych przez organ wywłaszczający błędów, których wykrycie mogło nastąpić dopiero po zakończeniu sądowej kontroli legalności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych. Organ rozpoznający wniosek skarżących pominął także przeprowadzenie dowodu przez dokonanie wyceny nieruchomości w sposób wskazany w opinii Komisji Arbitrażowej [...] z dnia [...] lutego 1997 r., a uzasadnienie decyzji ostatecznej ograniczył do argumentacji użytej w swojej decyzji z [...] września 2006 r. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (postępowanie nadzorcze) jest postępowaniem toczącym się w trybie nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa, skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. Postępowanie toczące się w trybie art. 156 § 1 i nast. kpa jest wprawdzie postępowaniem samodzielnym, odrębnym od postępowania zakończonego zakwestionowaną decyzją, lecz podlega tym samym zasadom i przepisom, które regulują zwykłe postępowanie administracyjne. Do postępowania nadzorczego mają w szczególności zastosowanie art. 7, 77 § 1, 80 kpa, a więc zasada dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, co wiąże się z obowiązkiem zebrania pełnego materiału dowodowego i jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji nadzorczej musi zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Należy jednak podkreślić, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyłącznie ustalenie, czy badana decyzja jest obarczona wadą skutkującą, w myśl art. 156 § 1 kpa, stwierdzeniem jej nieważności. Wynika stąd, że organ prowadzący postępowanie nadzorcze dokonuje oceny decyzji w stanie faktycznym sprawy oraz według stanu prawnego na dzień wydania zakwestionowanej decyzji. Nie ma więc możliwości dokonywania nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 24.03.2000 r. sygn. akt. I SA 621/99 LEX nr 77610). Przede wszystkim jednak trzeba stwierdzić, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która była już przedmiotem oceny sądowej. Jak wynika z dokumentacji sprawy wywłaszczeniowej, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku rozpoznał skargę G. i W. małż. S. na ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania i wyrokiem z dnia 16 lutego 1995 r. sygn. akt SA/Gd 343/94 skargę oddalił. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że oddalenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny zamyka organowi administracji drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była przedmiotem sprawy sądowej (np. wyroki NSA z dnia 23.04.2001 r. sygn. akt II SA 517/00 (LEX nr 51228) i z dnia 25.11.2003 r. sygn. akt I SA 1257/01 (niepublik.). Wynikało to z ustanowionej w art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) zasady związania oceną prawną zawartą w wyroku sądu, a obecnie wynika z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę małż. S. na decyzję Wojewody [...] dokonał wykładni art. 56 w związku z art. 38 ust. 1, 48 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) i odnosząc się w świetle treści powołanych przepisów ustawy do zarzutów skargi stwierdził, że rozstrzygnięcie organu administracji w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczenie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Sposób szacowania nieruchomości określony został w art. 38 ust. 2-4 ustawy, które stanowią m. in., że wartość gruntów określa się przy uwzględnieniu aktualnie kształtujących się cen w obrocie gruntami, dokonanych nakładów, funkcji wyznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego dla tych gruntów, ich położenia i wyposażenia. W ocenie Sądu, nie znajduje uzasadnienia zarzut, że organy orzekające niezasadnie przyjęły, iż wartość części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek skarżących jest w istocie wyższa, niż przyjęto w decyzji. Sąd stwierdził także, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym nie naruszono zasady swobodnej oceny dowodów. Wbrew zarzutom skargi organ orzekający zgromadził i ocenił w sposób wszechstronny materiał dowodowy wyjaśniając, z jakich przyczyn nie podzielił sposobu ustalenia odszkodowania przyjętego przez biegłego powołanego przez skarżących. Wobec przedstawionej oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny Minister Budownictwa zasadnie przyjął, że decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nie może być przedmiotem oceny pod względem kwalifikowanych wad prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa. Dodać należy, że związanie prawomocnym wyrokiem sądu w sprawie ze skargi na decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym, odnosi się także do innych postępowań dotyczących przedmiotu sprawy - w tym do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - w zakresie, w jakim sąd rozstrzygnął określoną kwestię prawną. Przesądzenie w wyroku zgodności z prawem sposobu ustalenia odszkodowania oznacza, że kwestia ta nie może być już badana. Nie mają więc racji skarżący twierdząc, że ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 16 lutego 1995 r. sygn. akt SA/Gd 343/94, w zakresie odnoszącym się do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, nie wiązała organu orzekającego w niniejszej sprawie. Natomiast zdecydowanie niedopuszczalna jest zawarta w skardze polemika z przedmiotową oceną prawną. Za trafne należy także uznać stanowisko Ministra Budownictwa, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wyłączających związanie oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Prawomocne orzeczenie z dnia 16 lutego 1995 r. odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych oraz stanu prawnego, jakie były przedmiotem postępowania nadzorczego. Prawidłowo też organ uznał za chybiony pogląd, iż przy wydaniu decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu organ administracji powinien uwzględnić stan prawny wynikający z zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 1 marca 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wartości nieruchomości (M.P. Nr 13, poz. 163). Jest oczywistym, iż nie można zarzucić nie wzięcia pod uwagę przepisów, które nie obowiązywały w dniu wydania decyzji przez organ wywłaszczeniowy. W tym stanie rzeczy nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7 kpa. Nie ma też podstaw do twierdzenia, że Minister Budownictwa naruszył art. 77 § 1 kpa, wskutek nierozpatrzenia dowodów przedstawionych przez skarżących. Opinia Komisji Arbitrażowej [...] dot. poprawności oszacowania wywłaszczonej nieruchomości z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...], na którą powołują się skarżący, mogła być rozpatrywana jako "nowy dowód" w rozumieniu przepisów dotyczących wznowienia postępowania (co wydaje się nie budzić wątpliwości skarżących), natomiast nie mogła być dowodem wskazującym na rażące naruszenie prawa w decyzji wydanej kilka lat wcześniej. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 75 kpa. Sąd nie znalazł także podstaw do uznania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji uchybia wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, gdyż Minister Budownictwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnił zarówno przesłanki faktyczne jak i podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast zarzut naruszenia art. 113 § 1 kpa stanowił przedmiot odrębnych postępowań administracyjnego i sądowego. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.