I SA/Wa 637/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 stycznia 2022 r. nr DN.rn.625.157.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 11 stycznia 2022 r., nr DN.rn.625.157.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku L. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z 16 listopada 2021 r., nr GZ.rn.625.209.2019, utrzymał w mocy decyzję z 16 listopada 2021 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że orzeczeniem z 23 października 1947 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych uchylił z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] lipca 1945 r. (L.dz. [...]) i orzekł, że nieruchomości ziemskie: [...] o pow. 147,2287 ha, stanowiąca współwłasność w 3/5 częściach J. W., a w 2/5 częściach R. W., [...] o pow. 2,1714 ha i [...] o pow. 3,7257 ha, stanowiące własność J. W., a także [...] o pow. 10,0308 ha, stanowiąca własność R. W. - wszystkie o łącznym rozmiarze 163,1566 ha, podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wnioskiem z 18 czerwca 2019 r. L. G. wystąpiła o stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Decyzją z 16 listopada 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 23 października 1947 r. zostało w całości umorzone z mocy prawa. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła L. G. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w związku z wejściem w życie 16 września 2021 r. ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r., poz. 1491), na mocy której postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy), kluczowe było ustalenie, czy w niniejszym postępowaniu zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. W przypadku stwierdzenia, że postępowanie administracyjne podlega umorzeniu z mocy prawa, postępowania takiego organ nie może dalej prowadzić, a tym samym nie może uwzględnić żadnych merytorycznych przesłanek wskazujących, że orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych mogło zostać wydane z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji z 16 listopada 2021 r. Minister wskazał, że w zebranych aktach brak jest informacji o dacie doręczenia stronie orzeczenia z 23 października 1947 r. Określenie daty doręczenia napotykać musi trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanej decyzji minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). To, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu doręczenia decyzji, tym bardziej że decyzja ta została wykonana. Minister podkreślił, że o tym, iż orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych zostało wykonane świadczą nadesłane przez Archiwum Akt Nowych przy piśmie z 14 grudnia 2019 r. kopie wykazów nieruchomości ziemskich przejętych na cele reformy rolnej (m.in. wykaz Referatu Rolnictwa i Reform Rolnych Starostwa Powiatu L., [...] z 1948 r.), jak również przedstawione przez wnioskodawczynię odpisy całkowite z ksiąg wieczystych: [...] i [...]. Odpisy te wskazują art. 2 ust. 2 lit. e dekretu, jako podstawę wpisu Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości przejętych tym księgami, a także podają datę wpisu - [...] grudnia 1948 r. W ocenie organu nadzoru nie ulega zatem wątpliwości, ze wynikający z ustawy z 11 sierpnia 2021 r. trzydziestoletni termin upłynął, ponieważ w 1948 r. ujawniono w księgach wieczystych Skarb Państwa, jako właściciela tych nieruchomości, jak również wskazano podstawę przejęcia majątku. Tym samym nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. i postępowanie prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 23 października 1947 r. zostało umorzone z mocy prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że prawidłowo ustalono w decyzji z 16 listopada 2021 r. datę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, czyli datę wpływu wniosku L. G. do Wojewody K. (25 czerwca 2019 r.), który to wniosek został przekazany zgodnie z właściwością Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez Wojewodę. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 stycznia 2022 r. złożyła L. G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów Konstytucji RP - art. 45 § 1 oraz art. 64 § 1 i § 2 Konstytucji, a także art. 104 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. polegające na bezpodstawnym umorzeniu postępowania, z uwagi na upływ terminu uprawniającego do dalszego prowadzeniu postępowania, w sytuacji gdy brak jest dowodów potwierdzających moment od którego należy liczyć przewidziany w ww. regulacji prawnej 30 - letni termin, a nadto art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez posiłkowanie się w sprawie dowodami pośrednimi w zastępstwie dowodu bezpośredniego, jakim byłoby potwierdzenie odbioru decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 23 października 1947 r., którego brak; 2. art. 35 § 1, § 2 i § 3 kpa poprzez długotrwałe prowadzenie postępowania, a polegające na kilkuletniej przewlekłości postępowania, braku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, powodujące mimo niewydania decyzji merytorycznej, umorzenie postępowania; 3. art. 75 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 35 § 1, § 2 i § 3 kpa poprzez długotrwałą i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego sprzeczną z zasadą swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wyrażającą się w nieuwzględnieniu umowy naturalnego / fizycznego podziału nieruchomości z 22 sierpnia 1939 r. przedstawionej przez skarżącą, a także faktu, że nieruchomość częściowo stanowiła zespół pałacowo-parkowy, który nie był funkcjonalnie związany z częścią gospodarczą majątku i nie podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co powodowało, że nieruchomość w ogóle nie powinna podlegać przepisom dekretu, co doprowadziło do przewlekłości postępowania i nie rozpatrzeniu sprawy bez zbędnej zwłoki, powodując - mimo niewydania decyzji merytorycznej - umorzenie postępowania w sprawie. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. Skarżąca wniosła także o zawieszenie postępowania z uwagi na objęcie regulacji będącej podstawą umorzenia postępowania skargą Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 18 października 2022 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W dacie orzekania przez Ministra obowiązywał art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa zmieniająca weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W aktach sprawy nie zachował się dokument doręczenia kwestionowanej decyzji byłym właścicielom, jednakże nie oznacza to, że orzeczenie nie zostało doręczone i że nie weszło do obrotu prawnego. Wskazać należy, że od wydania orzeczenia do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności upłynęło ponad 70 lat. Należy podzielić stanowisko Ministra, że o wykonaniu tego orzeczenia świadczą nadesłane przez Archiwum Akt Nowych w [...] przy piśmie z [...] grudnia 2019 r. kopie wykazów nieruchomości ziemskich przejętych na cele reformy rolnej, a także odpisy z ksiąg wieczystych: [...] i [...]. Wynika z nich wskazanie przepisu art. 2 ust. 2 lit. e dekretu będącego podstawą wpisu Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości do ksiąg wieczystych, a także datę wpisu - 9 grudnia 1948 r. Oznacza to, że doręczenie orzeczenia nastąpiło przed tą datą. Wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął do organu 23 czerwca 2019 r., a więc niewątpliwie po upływie trzydziestu lat od daty jego doręczenia. W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym ustawą. Natomiast, jak wyżej wskazano, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji (orzeczenia), do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły bowiem możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy. Minister prawidłowo więc uznał w zaskarżonej decyzji, działając na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, że postępowanie nieważnościowe umorzone zostało z mocy prawa. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, ponosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja kpa dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji. Z tego powodu ustawodawca wprowadził granicę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło trzydzieści lat. Jak wyżej podniesiono art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie Trybunału. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego dochodzenia praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje, jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia, co do orzekania o wadach nieważności decyzji, gwarantował obywatelom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji (orzeczenia). Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego). Sąd zwraca uwagę, że potrzeba zakończenia postępowań nieważnościowych ma swe uzasadnienie w tym, że po kilkudziesięciu latach znacznie utrudniona jest weryfikacja decyzji administracyjnych. Występują często braki dowodowe (zwłaszcza brak oryginalnych akt sprawy, niekompletność akt) znacznie utrudniające ocenę legalności działań organu. Ustalenie w takich sprawach, tzw. prawdy obiektywnej, która jest podstawą do oceny legalności kwestionowanej decyzji, jest obarczone znacznym ryzykiem błędu. Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest często z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości). Podnieść należy, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Jak wyżej zaznaczono nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Wobec tego Sąd uznał, że należało dać prymat zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Trwałość decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji - zasady praworządności. W ocenie Sądu wprowadzona ustawą z 11 sierpnia 2021 r. regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Jak wyżej wskazano, jeżeli jednostka przez wiele lat nie korzysta z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. Nie bez znaczenie dla oceny zasadności skargi pozostaje również to, że co najmniej od daty wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny każdy, a więc także skarżąca, powinni się liczyć z tym, że ustawodawca go wykona i stworzy regulacje ograniczające w czasie możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega, m.in. zasada zaufania do organów. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły podważać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się bowiem na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca złożyła ponad cztery lata po wydaniu ww. wyroku Trybunału i 71 lat po wydaniu kwestionowanej decyzji. Skarżąca powinna się zatem liczyć z tym, że efektywność takiego postępowania może być zagrożona. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd nie podziela zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji oraz art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Chybione są zarzuty skargi dotyczące braku oceny wad kwestionowanego orzeczenia. Przedmiotem oceny Sądu jest bowiem decyzja stwierdzająca umorzenie postępowania nadzorczego z mocy prawa. Organ nadzoru nie mógł więc rozpoznać wniosku skarżącej i dokonać oceny, czy orzeczenie rażąco narusza prawo. Minister prawidłowo przeprowadził postępowanie, stosując się do zasad wynikających z przepisów kpa i dokonał trafnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie koniecznym do wydania decyzji, tj. podstaw do stwierdzenia umorzenia postępowania z mocy prawa. Nie zostały więc naruszone powołane w skardze przepisy procedury. Natomiast zarzuty dotyczące przewlekłego postępowania nie mogą być w niniejszej sprawie skuteczne. Mogły być one przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność organu. Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania. Mając na uwadze wszystkie wyżej podane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.