I SA/Wa 638/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie sędzia WSA Monika Nowicka asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2007 r. sprawy ze skargi B.L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz B.L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] o odmowie nadania B.L. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan sprawy: W związku z wnioskiem kandydatki Państwowa Komisja Kwalifikacyjna do spraw uprawnień i licencji zawodowych przeprowadziła w dniu [...] listopada 2006 r. postępowanie kwalifikacyjne obejmujące część pisemną egzaminu, w trakcie którego sprawdziła przygotowanie teoretyczne B.L. do wykonywania działalności zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W części pisemnej egzaminu B.L. uzyskała [...] punktów z wymaganych 70 na ogółem 100 punktów możliwych do osiągnięcia, wobec czego postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się wynikiem negatywnym. Na podstawie negatywnej opinii Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej Minister Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2006 r., nr [...] odmówił nadania B.L. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Pismem z dnia 22 stycznia 2007 r. B.L. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy z prośbą o uwzględnienie zastrzeżeń do pytania nr 78, na które udzieliła - jej zdaniem - poprawnej odpowiedzi w świetle przepisów Prawa budowlanego. Zainteresowana zarzuciła, że odpowiedź na to pytanie nie została prawidłowo oceniona. Rozpatrując przedmiotowy wniosek organ, mając na uwadze przepis § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314), pismem z dnia 31 stycznia 2007 r. zwrócił się do Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. pośrednictwa w obrocie nieruchomościami o ocenę wyników drugiego etapu postępowania kwalifikacyjnego w części pisemnej egzaminu z dnia [...] listopada 2006 r., ze szczególnym uwzględnieniem zastrzeżeń kandydata co do treści pytania nr 78. Wiceprzewodniczący Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w piśmie z dnia 5 lutego 2007 r. nie stwierdził możliwości zaliczenia innych pytań poza tymi, które zostały pozytywnie rozpatrzone przez członków zespołu Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej i że wynik egzaminu jest w dalszym ciągu negatywny, co powoduje, że kandydatka na tym etapie zakończyła postępowanie kwalifikacyjne z wynikiem negatywnym. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, z protokołem Komisji, wyjaśnieniami kandydatki zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy i opinią Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. pośrednictwa w obrocie nieruchomościami Minister Budownictwa podzielił opinię Wiceprzewodniczącego w przedmiocie prawidłowej oceny testu kandydatki z dnia [...] listopada 2006 r. uznając, że udzieliła ona błędnej odpowiedzi na pytanie nr 78 i w tym zakresie zważył, co następuje: zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nadaje licencje zawodowe w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami na podstawie postępowania kwalifikacyjnego zakończonego wynikiem pozytywnym. Wynik postępowania przeprowadzonego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną jest wiążący dla organu i stanowi podstawę do wydania świadectwa nadania licencji zawodowej bądź wydania decyzji o odmowie nadania takiej licencji. Postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, którą powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Wynik egzaminu stanowi sumę punktów uzyskanych przez kandydata za odpowiedzi na poszczególne pytania. Do części ustnej egzaminu mogą być dopuszczeni kandydaci, którzy uzyskali w części pisemnej co najmniej 70 punktów. W razie nieuzyskania w części pisemnej co najmniej 70 punktów postępowanie kwalifikacyjne uważa się za zakończone wynikiem negatywnym. Z protokołu postępowania kwalifikacyjnego wynika, że w części pisemnej egzaminu przeprowadzonego w dniu [...] listopada 2006 r. na 100 pytań testu kandydatka udzieliła [...] poprawnych odpowiedzi; na [...] pytań odpowiedzi były nieprawidłowe. Biorąc pod uwagę wynik przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego oraz opinię Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej Minister Budownictwa uznał, iż brak jest podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. o odmowie nadania B.L. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Na decyzję odmawiającą nadania licencji zawodowej B.L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zakwestionowała negatywną dla niej ocenę części pisemnej postępowania kwalifikacyjnego. Skarżąca uważa, że - oprócz zaliczonych jej [...] punktów za odpowiedzi na pytania testowe - udzieliła poprawnych odpowiedzi na dwa jeszcze pytania testu, a mianowicie na pytanie nr 78 i na pytanie nr 56. Ponadto skarżąca wniosła zastrzeżenia do prowadzonego postępowania administracyjnego w Ministerstwie Budownictwa, w trakcie którego spotkała się z utrudnieniami w zakresie dostępu do akt postępowania. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wnosił o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 w związku z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zauważając, iż B.L. zaskarżyła decyzję wydaną przez Ministra Budownictwa w dniu [...] grudnia 2006 r., a nie decyzję ostateczną z dnia [...] marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji Sąd przede wszystkim stwierdził, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, o co wnosił Minister Budownictwa. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi niedopuszczalność skargi spowodowana sytuacją, o której mowa w art. 52 § 1 powołanej ustawy procesowej; B.L. wyczerpała bowiem przewidziany w art. 127 § 3 kpa środek zaskarżenia od decyzji wydanej przez Ministra Budownictwa w dniu [...] grudnia 2006 r. Wprawdzie w petitum skargi skarżąca wskazała jako przedmiot zaskarżenia tę decyzję, lecz na rozprawie sądowej w dniu 31 lipca 2007 r. wyjaśniła, że skarga jej dotyczy ostatecznej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. utrzymującej w mocy wcześniejszą decyzję tego organu (z dnia [...] grudnia 2006 r.) odmawiającą nadania licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami. Rozpoznając skargę B.L. Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Postępowanie, jakie Minister Budownictwa przeprowadził w wyniku złożenia przez B.L. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2006 r., nie było zgodne z prawem. Postępowanie w sprawie o nadanie licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami ma specyficzny charakter z uwagi na to, że jego wynik uzależniony jest m. in. od rezultatów postępowania kwalifikacyjnego, jakiemu musi się poddać kandydat. Organ powołany do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego oraz szczegółowy tryb tego postępowania określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisy powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. Postępowanie o nadanie licencji zawodowej jest postępowaniem dwuetapowym: w pierwszym z nich Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadza postępowanie kwalifikacyjne, w drugim zaś, w zależności od wyników tego postępowania, minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nadaje uprawnienia i licencje zawodowe każdemu, kto przeszedł z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne; w przeciwnym wypadku odmawia nadania określonych uprawnień bądź licencji (art. 191 i 192 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie zmienia to jednak faktu, że do postępowania o nadanie licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami mają w swym całokształcie zastosowanie zasady oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 127 § 3 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 kpa urzeczywistnia zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa stanowiąc podstawę do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie - w całości. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie nadania uprawnień zawodowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, po złożeniu przez skarżącą wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przeprowadzono jedynie częściowo, tylko przed organem centralnym. Jak wskazano, zgodnie z art. 191 ust. 3 ustawy postępowanie kwalifikacyjne obejmujące egzamin uprawniający do otrzymania licencji zawodowej, przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna. Żaden inny organ uprawnień w tym zakresie nie posiada. W szczególności uprawnień takich nie posiada Wiceprzewodniczący Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Zadania wiceprzewodniczących Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej określił Minister Infrastruktury w § 19 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 lutego 2005 r., nakładając na nich m. in. obowiązek oceny prawidłowości przeprowadzania postępowań kwalifikacyjnych, w tym kontroli poprawności wyników etapu wstępnego i egzaminu pisemnego i ustnego kandydatów. Są to jednak obowiązki o charakterze organizacyjnym, regulaminowym, a nie upoważnienie do zastąpienia Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej w jej prawie do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego obejmującego egzamin uprawniający do otrzymania licencji zawodowej. Wskazuje na to zakres spraw powierzonych przez ustawodawcę - w zakresie odnoszącym się do omawianej kwestii - do określenia w drodze rozporządzenia ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej w art. 197 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "sposób i tryb przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego, sposób ustalania i rodzaje kosztów tego postępowania, organizację Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej oraz regulamin jej działania". Nie ma tu mowy o możliwości wyposażenia wiceprzewodniczących Komisji w uprawnienia do samodzielnego przeprowadzenia egzaminu i jego oceny. Weryfikacja wyniku egzaminu kandydata może nastąpić tylko z zachowaniem ustawowego trybu postępowania. Powołanie się zatem przez organ w uzasadnieniu decyzji ostatecznej na przepis § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. uznać należy za chybione. Wniosek B.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy winien być skierowany przez Ministra Budownictwa do Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej jedynie uprawnionej do przeprowadzenia egzaminu i ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy ponadto podkreślić, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dopiero na podstawie wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, nie wyłączając postępowania kwalifikacyjnego, organ centralny może wydać decyzję ostateczną. Z art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem wyraźnie związanie organu administracji rezultatem postępowania kwalifikacyjnego. W niniejszej sprawie organ, z naruszeniem art. 127 § 3 w zw. z art. 15 kpa, a także art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjął, że opinia Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. pośrednictwa w obrocie nieruchomościami z dnia [...] lutego 2007 r. mogła skutecznie zastąpić stanowisko Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Jak podkreślono, w postępowaniu o nadanie licencji zawodowych ustawa nie wyłączyła dwuinstancyjności orzekania wynikającej z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego w pełni winny być w tym postępowaniu realizowane zasady wynikające z istoty postępowania odwoławczego, polegającej na ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie - w całości. Wobec uchybienia wskazanym wyżej zasadom oraz przepisom postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.