I SA/Wa 64/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skarg C. Spółka z o. o. z siedzibą w W. oraz L. S. A. z siedzibą w L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz C. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości oraz stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...], XVI Wydział Ksiąg Wieczystych oraz nr [...] o pow. [...] m2 (dawne działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2) uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...], XVI Wydział Ksiąg Wieczystych. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyły: C. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, oraz L. S. A. z siedzibą w [...]. Skargi zostały złożone w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z dnia [...] lipca 2000 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości. Decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta [...] własności objętej wnioskiem nieruchomości. Decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła w całości decyzję Wojewody [...], odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] nieruchomości oznaczonej jako działki: [...],[...],[...], oraz stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wyrokiem z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1043/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] marca 2011 r., nr [...] oraz decyzję Wojewody [...][...] czerwca 2010 r., nr [...] wskazując, iż zbycie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości po dacie 27 maja 1990 r. nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa jej własności przez gminę. Decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 (dawne działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2). Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] wniósł Prezydent Miasta [...] wskazując, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje zadysponowanie nieruchomością po 27 maja 1990 r., a ponadto organ orzekający na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. nie może dokonywać ocen merytorycznych w zakresie skuteczności jej przepisów. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] oraz stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 (dawne działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Komisja powołała się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1043/11, który wskazał, iż zbycie objętej art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nieruchomości przez Skarb Państwa po dacie 27 maja 1990 r. nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji w trybie art. 18 ust. 1 tej ustawy. Przyjęcie, jak uczynił to organ wojewódzki w niniejszej sprawie, że warunkiem wydania w ww. trybie decyzji pozytywnej dla gminy jest istnienie tożsamości właścicieli nieruchomości (tj. Skarbu Państwa) zarówno w dniu 27 maja 1990 r. jak i w dacie rozstrzygnięcia sprawy, oznaczałoby w istocie uzależnienie komunalizacji od spełnienia przesłanki, której przepisy art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 nie przewidują. Organ odwoławczy przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podniósł, iż podziela ustalenia i wnioski zawarte w ww. wyroku WSA w Warszawie z 25 stycznia 2012 r. W ocenie Komisji, skoro organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość należała do Skarbu Państwa, to podlegała ona komunalizacji, a późniejsze zmiany ewidencyjne czy własnościowe pozostają bez wpływu na komunalizację. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyły: C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, oraz L. S.A. z siedzibą w [...]. W swojej skardze C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 40 § 2 kpa w związku z art. 6, 7, 8, 10 § 1 kpa, polegające na pominięciu ustanowionego w sprawie pełnomocnika strony przy doręczeniu pism przez organ i skutkujące niezapewnieniem skarżącej bez jej winy czynnego udziału w toku postępowania odwoławczego, które to naruszenie ma wpływ na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie, poprzez ograniczenie skarżącej prawa do skutecznej obrony; 2) przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a., polegające na wydaniu przez organ decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji, 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nabycie przez gminę mienia na podstawie tych przepisów uzależnione jest wyłącznie od istnienia i charakteru uprawnień do tego mienia po stronie Skarbu Państwa w dniu wejścia ww. ustawy w życie, choć ocena skuteczności nabycia tego mienia uzależniona powinna być także od ustalenia, że prawo to przysługuje Skarbowi Państwa także w dniu wydania decyzji na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy. Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W swojej skardze L. S.A. z siedzibą w [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 5 ust.1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez pominięcie faktu nieposiadania przez Skarb Państwa w dacie wydania decyzji prawa własności mienia objętego tą decyzją; 2) art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie prawa własności do nieruchomości objętej decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przysługującego innym poza Skarbem Państwa podmiotom, w tym skarżącemu, do działki gruntu nr [...], o powierzchni [...] m2 uregulowanej w KW nr [...] oraz ochrony praw nabytych do tej nieruchomości. Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] listopada 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) poprzez pozbawienie strony udziału w postępowaniu. Podnieść trzeba, iż stosownie do art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w powołanym przepisie tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 kpa). Ponadto, przepisy kpa stanowią, iż organ administracji obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 kpa). Rolą organu administracji jest stworzenie takich warunków, które będą gwarantować stronie możliwość podejmowania czynności procesowych w toku postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r., I SA/Wr 48/97, LEX nr 37244). Natomiast w uzasadnieniu wyroku z 27 listopada 2008 r., I SA/Wa 1239/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 kpa taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej (LEX nr 489248). Realizacją zasady czynnego udziału stron w postępowaniu jest w szczególności doręczanie jej wszelkich pism procesowych. Przy tym, w sytuacji gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Obowiązek ten wynika z art. 40 § 1 kpa, zgodnie z którym pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, z pominięciem jej pełnomocnika, stanowi naruszenie art. 40 § 2 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2015 r., II OSK 338/14; podobnie E. Iserzon (w:) Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego, Wydawnictwo Prawnicze, 1970, s. 120). Organ nie jest zwolniony z obowiązku doręczenia decyzji pełnomocnikowi nawet w sytuacji gdy pełnomocnik ustanowiony przez stronę postępowania zgłasza swój udział po wydaniu decyzji administracyjnej, a przed jej doręczeniem stronie. W takiej sytuacji doręczenie decyzji tylko stronie, jeśli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika będzie bezskuteczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2013 r., II OSK 1844/11, postanowienie SN z 24 kwietnia 1997 r., III RN 19/97, OSNAPiUS 1997, nr 21, poz. 415; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 1998 r., II SA 157/98). Doręczenie pisma stronie ma wówczas walor czysto informacyjny. W postanowieniu z dnia 9 września 1993 r. (III ARN 45/93, OSNCP 1994, z 5, poz. 112) również Sąd Najwyższy wskazywał, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, iż w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo udzielone w dniu [...] maja 2013 r. przez spółkę C. Sp. z o.o. adwokatom M. R. i L. C. do reprezentowania tej spółki w przedmiotowej sprawie. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się podpisane przez pełnomocnika C. Sp. z o.o. pismo z [...] czerwca 2013 r. wskazujące adres pełnomocnika skarżącej, na który należało kierować korespondencję. Pomimo tego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa usiłowała doręczyć zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2016 r. skarżącej spółce C. Sp. z o.o., nie zaś jej pełnomocnikowi. W tej sytuacji podzielić należy zarzut skarżącej spółki, iż organ odwoławczy prowadził postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji z pominięciem jej pełnomocnika, czym naruszył powołane w skardze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy tym, powyższej wadliwości nie sanuje okoliczność późniejszego zapoznania się z decyzją przez pełnomocnika i złożenia skargi do sądu. Jak bowiem wskazał Sąd Najwyższy w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 9 września 1993 r. (III ARN 45/93), "strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów i otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa". Ustanowiony profesjonalny pełnomocnik ma zapewnić mocodawcy fachową pomoc i podejmowanie odpowiednich i najbardziej korzystnych dla niego czynności procesowych. Pominięcie takiego pełnomocnika może pozbawić stronę skutecznej ochrony prawnej, do której strona jest uprawniona, a więc może spowodować dla strony ujemne skutki procesowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd bez względu na to, czy miało to czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn.. akt II OSK 496/05, Lex nr 196700). Wobec powyższego, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm.), jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) poprzez pozbawienie strony udziału w postępowaniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie odwoławcze z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym wyroku. Podnieść ponadto trzeba, iż opisana wadliwość postępowania dotyczyła również postępowania przed organem I instancji. Z uwagi jednak na to, iż decyzja organu I instancji była dla skarżących korzystna i nie została przez nich zaskarżona, uchylenie tej decyzji byłoby w ocenie składu orzekającego w sprawie działaniem na niekorzyść strony. Ponadto, wobec stwierdzonej wadliwości procesowej zaskarżonej decyzji Sąd nie mógł odnieść się do podniesionych w skargach zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego, gdyż byłoby to przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r., Dz. U. poz. 718, ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).