I SA/Wa 640/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Decyzją [...] z [...] stycznia 2020 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) Minister Rozwoju (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, położonej w miejscowości [...], w gminie [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] zajętej pod drogę publiczną, zaliczoną od dnia 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych objętej księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że ww decyzja zapadła na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. dalej jako ustawa). Stanowi on, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Gdy chodzi o stan faktyczny organ wyjaśnił, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego lecz część ówczesnej działki nr [...], stanowiącej własność F. K. (dalej jako skarżący), przy czym w 1999 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], które w ewidencji gruntów oznaczone były jako drogi. Działka nr [...][...] grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną tj. drogę nr [...] relacji [...] (zaliczoną do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1987 r. (Dz. U. Woj. [...] z 1988 r., Nr [...], poz. [...] ze zm.) i na podstawi art. 103 ust. 2 ustawy z dniem 31 grudnia 1998 r. droga ta pozostała drogą gminną. W sprawie organ przywołał też mapę z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzoną przez geodetę uprawnionego G. K., przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] marca 2017 r. pod nr [...] oraz oświadczenie tego geodety z [...] czerwca 2019 r. Wg organu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczą: 1) oświadczenie z dnia [...] marca 2016 r. Z. S. - Sołtysa sołectwa [...] w latach 1970 - 2010, w którym wskazano, że Gmina [...] od roku 1981 do dnia dzisiejszego wykonywała prace związane z utrzymaniem ww drogi [...] na odcinku działki nr [...], obręb [...], do których zaliczało się równanie nawierzchni, odśnieżanie, nawożenie żużlem fragmentu drogi oraz nawożenie kruszywem po roku 2000 r., 2) oświadczenie z dnia [...] marca 2016 r. J. Z. - konserwatora dróg w Zakładzie Usług Komunalnych w [...], w którym wskazano, że Gmina [...] w latach 1992 - 2015 wykonywała prace związane z utrzymaniem drogi [...] na odcinku działki nr [...], obręb [...], które polegały na równaniu nawierzchni, nawożeniu kruszywem i odśnieżaniu. Organ uznał, że przesłanki określone w ww. art. 73 zostały spełnione a fakt władania przez dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości nie wyklucza jednoczesnego władztwa publicznego sprawowanego przez właściwy podmiot publiczny. Odnosząc się do zarzutu, że ww. uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1987 r. utraciła moc ze względu na niezamieszczenie jej w wykazie aktów prawa miejscowego w trybie art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, organ wyjaśnił, iż ww. uchwała wymieniona została w wykazie zamieszczonym w zarządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. w sprawie ustalenia i ogłoszenia wykazów aktów prawa miejscowego (Dz. U. Woj. [...] z [...].12.1990 r., nr [...], poz. [...]). W skardze na ww decyzję ministra skarżący F. K. zarzucił mu: 1) naruszenie art. 6 kpa przez wydanie decyzji, opierając się na nieistniejącej Uchwale Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1987 r., a tym samym bez podstawy prawnej, a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego tj. art. 103 ust 2 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację - poprzez niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na fakt, że droga będąca przedmiotem postępowania nie była w dacie 31 grudnia 1998 r. drogą gminną ani lokalną, nie można więc było zastosować art. 103 ust 2 ustawy, 2) naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez niewystarczająco wnikliwie rozpoznanie sprawy, przyjmując za słuszne wyjaśnienia tylko jednej ze stron i przyjęcie, że przesłanka pozostawania nieruchomości we władaniu jednostek samorządu terytorialnego na dzień 31 grudnia 1998 r. została spełniona na podstawie tylko dowodów: oświadczeń świadków, Z. S., J. Z., a ponadto nie wyjaśnienie dostatecznie wszystkich wątpliwości pojawiających się w toku prowadzonego postępowania, 3) naruszenie art. 8 § 1 kpa poprzez: a) prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz z naruszeniem zasady równego traktowania i stronniczo, wydając decyzje w oparciu o nieistniejące podstawy prawne oraz przy braku spełniania przesłanek będących podstawą do wydania decyzji oraz opierając się na nieudowodnionych przesłankach, b) rozstrzyganie wątpliwości w sprawie, co do przebiegu drogi przez sporną działkę na podstawie oświadczenia geodety i przygotowanego przez niego projektu podziału nieruchomości sporządzonego na zlecenie organu, który jest bezpośrednio zainteresowany wynikiem postępowania, w konsekwencji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i 80 kpa poprzez dowolną ocenę dowodu w postaci projektu podziału nieruchomości, który nie odzwierciedlał faktycznego zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., nie podjęciu wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób wszechstronny, 4) naruszenie art. 80 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego oraz dowolną ocenę zabranych dowodów i przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość ma powierzchnię [...] ha, podczas gdy z ustaleń organu wynika, że na dzień 31.12.1998 r. sporna nieruchomość oznaczona była nr [...] o pow. [...] ha, a w dniu [...].04.1999 r. została podzielona na działkę [...] o pow. [...] ha. Zmiany powierzchni działki nr [...] nastąpiły długo po dacie 31.12.1998 r., 5) naruszenie art. 97 § 1 ust. 4 kpa - poprzez wydanie decyzji, podczas gdy postępowanie w niniejszej sprawie winno zostać obligatoryjnie zawieszone, z uwagi na fakt, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ w postępowaniu wznowienia granic nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania; 6) naruszenie prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 i 3 ustawy poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie zostały spełnione 2 z 3 przesłanek, które obligatoryjnie muszą zostać spełnione, by wydać decyzję w oparciu o ten przepis, a mianowicie nie doszło do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz nieruchomość nie pozostawała we władaniu jednostek samorządu terytorialnego na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej tj. - decyzji Wojewody [...] z dnia [...].04.2018 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak słusznie wskazał organ, przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu (w tym przypadku) gminy. W ocenie Sądu w sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość w końcu 1998r. stanowiła własność prywatną, leżała w ciągu ogólnodostępnej jedynej drogi na trasie [...], która była objęta "władaniem" podmiotu publicznoprawnego, choć to ostatnie skarżący kwestionuje. Wg zarzutów skargi sporne pozostawało czy ww działka [...] powstała z pierwotnej działki nr [...] była zajęta pod drogę publiczną. W ocenie Sądu kwestię tę organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przedstawił uchwałę, na mocy której ww droga została zaliczona do kategorii dróg gminnych i lokalnych i wskazał na treść art. 103 ust. 2 ustawy skutkujący zaliczeniem jej do dróg gminnych. Organ podał numer i datę uchwały, Dziennik Urzędowy, w którym została opublikowana i miejsce publikacji wykazu zamieszczonego w zarządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. w sprawie ustalenia i ogłoszenia wykazów aktów prawa miejscowego (Dz. U. Woj. [...] z [...].12.1990 r., nr [...], poz. [...]). Wszystkie te dokumenty (publikatory) w kopiach znajdują się w aktach sprawy. Zarzut strony skarżącej o nieudowodnieniu ww okoliczności pozostaje zatem chybiony. Nieuprawniony jest też zarzut wskazujący na to, że WSA w Bydgoszczy stwierdził nieważność ww uchwały z [...] września 1987r. w wyroku zapadłym w sprawie II SA/Bd 1220/11 21 lutego 2012r. (LEX nr 1138311). Treść ww wyroku, pomijając, że sprawa dotyczyła innej miejscowości i generalnie zwrotu nieruchomości, przeczy ww tezie. Jeśli chodzi o kwestię władania publicznoprawnego - organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe, które nie budzi wątpliwości, a stanowisko swoje uzasadnił. Wątpliwości nie budzi też, że ww droga była i jest jedyną drogą łączącą te miejscowości, była urządzona i powszechnie dostępna. Niezasadny jest też zarzut wskazujący na to, że kwestia władztwa może być udowodniona jedynie dowodami z dokumentów a nie poprzez osobowe źródła osobowe a więc np. dowody z zeznań świadków. Skarżący nie uzasadnił normatywnie tego poglądu a kwestia wynikającego z przepisów kpa szerokiego katalogu źródeł dowodowych nie napotyka na przeszkody w tym konkretnie postępowaniu. Skarżący zarzucając stronniczość i bezpośredni interes wskazanych przez organ osobowych źródeł osobowych nie wykazał osobistego interesu osób przesłuchanych w sprawie bądź składających oświadczenia. Wbrew zarzutom skargi, skarżący nie uzasadnił tezy, że ww osoby są bezpośrednio zainteresowane wynikiem sprawy. Z uzasadnienia skargi nie wynika w szczególności, jaki interes osobisty ma np. były sołtys wsi czy były wieloletni pracownik Zakładu Usług Komunalnych w [...], a tym bardziej geodeta. Zarzuty w tym zakresie pozostają więc całkowicie nieuzasadnione. Skarga nie zawiera też argumentów co do tego, że w sprawie, w granicach wydzielonej działki nr [...] nie było drogi czy też że jej przebieg od 1998r. został zmieniony, zmodyfikowany, poszerzony itp. Działka nr [...] od kilku dekad w ewidencji gruntów i budynków figurowała jako droga. Wbrew zarzutom skargi powstałe w 1999r. działki drogowe nr [...] i [...] – nadal figurowały w ewidencji jako drogi. Działkę [...] i [...] wydzielono z działki [...], która jak się okazało była większa niż wskazano w skardze ([...] ha a nie [...] ha - k. 84 akt adm i mapa z projektem podziału). Sam skarżący w piśmie z [...]-04-2017r zarzucił zresztą, że powierzchnia działki [...] jest o wiele większa niż widnieje to w dokumentach a po jej sprostowaniu (także w kw), zarzuca aktualnie, że ta działka miała mniejszą powierzchnię i nie było możliwe wydzielenie z niej działki [...]. Tymczasem wydzielenie działki [...] pozostawia margines dodatkowego pasa drogowego w postaci jeszcze jednej działki (dz. [...]), która nie została objęta zaskarżoną decyzją. Wszystkie dokumenty, w tym sprostowanie danych wieczystoksięgowych – znajdują się w aktach sprawy. W tego typu sprawach zadaniem organu było wykazanie, że gmina, która wnioskuje o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a więc wykazanie, że wykonywała prace związane m.in. z jej utrzymaniem, odśnieżaniem czy równaniem (uwzględniając, że nie była to droga asfaltowa). Powyższe w ocenie Sądu zostało spełnione, a skarżący, poza prostą negacją ustaleń organu, nie przedstawił żadnego kontrargumentu czy kontrdowodu, który potwierdzałby jego stanowisko. W świetle orzecznictwa, środkami dowodowymi stanowiącymi podstawę do wykazania spełnienia przesłanki władania publicznego, mogą być np.: umowy, zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi, umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., ale także zeznania pracowników firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, zeznania właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich wskazujące na wykonywanie władania publicznoprawnego. Nie można zatem uznać za słuszny zarzutu, że tylko dowody z umów czy rachunków mogą służyć udowodnieniu czy gmina uczestniczyła w utrzymaniu ww drogi. W sprawie nie bez znaczenia jest także, że świadczącym o pracach wykonywanych na ww drodze jest sołtys, który pełnił tę funkcję przez 40 lat, w tym przed 1999r. Nie sposób też przyjąć, że w sprawie doszło do "naruszenia art. 8 § 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - poprzez rozstrzyganie wątpliwości w sprawie, co do przebiegu drogi przez sporną działkę na podstawie projektu podziału nieruchomości sporządzonego na zlecenie Wójta Gminy [...], który jest bezpośrednio zainteresowany wynikiem postępowania". Na odcinku stanowiącym zabudowania skarżącego ww droga rozwidla się i lekko zakręca. Z akt wynika, że skarżący brał udział w czynnościach przyjęcia granic, jednak nie podpisał protokołu. Gdy zaś chodzi o zarzuty pod adresem geodety, trzeba podnieść, że mapę z projektem podziału sporządza się w każdym tego typu postępowaniu, a jej przedmiotem jest odzwierciedlenie w dokumentacji geodezyjnej faktycznego przebiegu na gruncie określonej drogi w określonej dacie. Skarżący, jak zaznaczono, nie zanegował przebiegu, szerokości ani urządzenia ww drogi. Nie podpisał protokołu ale nie zgłosił oficjalnie zarzutów w tym zakresie. Stąd zarzuty pod adresem geodety - jako całkowicie pozamerytoryczne – nie znajdują uzasadnienia. Nie znajduje też uzasadnienia zarzut co do konieczności zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 kpa w związku z procedurą wznowienia znaków granicznych. Spory graniczne nie wstrzymują postępowania podziałowego i leżą wyłącznie w gestii właścicieli nieruchomości, a nie organów administracji prowadzących postępowania w trybie art. 73 ustawy. Przede wszystkim skarżący nie uwzględnił, że wznowienie znaków granicznych jest procedurą stricte prywatną, nie implikuje zatem żadnego postępowania administracyjnego i zdecydowanie różni się od postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (por. art. 29 i n i dotyczący wznowienia znaków granicznych art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne tj. Dz.U. z 2020, poz. 2052). W toku postepowania skarżący wskazał, że kwestionuje granicę pomiędzy działką [...] i [...]– "przekazaną" w 2004r. gminie. Rozgraniczenia ani wznowienia znaków granicznych nie prowadzi się jednak w toku deklaratoryjnej procedury prowadzonej w ramach art. 73 ustawy. Innymi słowy nie prowadzi się postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką wydzielaną wg projektu podziału pod drogę publiczną a pozostałą częścią nieruchomości, z której ta działka jest wydzielana. Wbrew zarzutom skargi, wojewoda prowadzący to postępowanie nie ma też obowiązku w pierwszej kolejności ustalenia granic nieruchomości, z której wydziela się grunt pod drogę publiczną istniejącą w 1998r.; poza tym nie ma do tego kompetencji ( w sprawie rozgraniczenia właściwy jest organ gminy), a postępowanie rozgraniczeniowe co do zasady prowadzi się na wniosek i koszt właściciela. Podobnie wznowienie znaków granicznych. Z akt nie wynika ponadto aby jakiekolwiek postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane przez któregokolwiek z właścicieli. Kwestionowanie przez skarżącego na tym etapie postępowania przebiegu granic własnej nieruchomości – nie może być uwzględnione gdyż zgodnie z art. 152 kc to właściciele mają obowiązek uczestniczyć w utrzymywaniu granic i stałych znaków granicznych. Zarzucanie zaś błędu w dokumentacji geodezyjnej dotyczącej poprzednich czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez skarżącego i gminę – nie powinno mieć miejsca przed wojewodą prowadzącym postepowanie w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 73 ustawy. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ uzasadnił swoje stanowisko w sposób odpowiadający regułom określonym w art. 107 § 3 kpa, natomiast strona skarżąca nie przedstawiając rzeczowych argumentów jedynie neguje ustalenia organu, a przy tym zarzuty sformułowane w skardze mają charakter ogólny i sprowadzają się do "niewystarczająco wnikliwego rozpoznania sprawy", stronniczej oceny dowodów, czy "niewyjaśnienia dostatecznie wszystkich wątpliwości" – bez wskazania rzeczowych kontrargumentów czy dowodów przeciwnych. W skardze nie wykazano w szczególności by organy pominęły wnioski dowodowe skarżącego bądź by poza zaprzeczeniem ustaleń organu wykazywał on jakąkolwiek inicjatywę dowodową w sprawie. Skutkowało to uznaniem, że w sprawie nie zostały naruszone przywołane w skardze przepisy procedury, a w konsekwencji i art. 73 ustawy. Oddalenie skargi nastąpiło na podstawie art. 151 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).