I SA/Wa 641/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka - Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. Skarżąca, D. W. wnioskiem z 3 października 2018 roku wystąpiła o przyznanie świadczenia wychowawczego swoje pierwsze dziecko, P. W. Do wniosku dołączone zostało orzeczenie o niepełnosprawności syna, protokół ugody w sprawie alimentów oraz decyzja o ustaleniu wysokości emerytury. Decyzją z [...] listopada 2017 roku Prezydent [...] (Prezydent) odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na P. W. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Skarżąca w 2013 roku uzyskała uprawnienia do emerytury. Z dołączonej do wniosku decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z [...] maja 2017 roku o ponownym ustaleniu wysokości emerytury wynika, że od dnia 1 października 2017 roku to jest od dnia wejścia w życie przepisów ustawy z 16 grudnia 2016 roku o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, wysokość miesięcznego świadczenia emerytalnego Skarżącej wynosi [...] złotych. W ocenie organu pierwszej instancji, ponowne ustalenie wysokości emerytury w ramach już posiadanego uprawnienia nie jest w świetle art. 2 pkt 19 i pkt 20 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 roku, poz. 195 ze zm., dalej "ustawa z dnia 11 lutego 2016 roku") okolicznością oznaczającą utratę i uzyskanie dochodu i nie może mieć wpływu na sposób obliczenia dochodu przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2017/2018, kiedy to rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego jest rok 2016. Prezydent wyjaśnił , że w skład rodziny na dzień złożenia wniosku wchodziła Skarżąca i jej syn. Dochody rodziny w 2016 roku wyniósł [...] złote, co oznacza, że miesięczny dochód na osobę wynosił [...] złotych, przekraczając tym samy wysokość kryterium dochodowego na osobę 1200 złotych. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z [...] lutego 2018 roku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że w przypadku Skarżącej, skoro nie utraciła ona emerytury a jedynie uległa obniżeniu wysokość świadczenia, nie można mówić o zaistnieniu którejkolwiek z okoliczności wymienionych w art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku. Przyjęcie wykładni proponowanej przez Skarżącą prowadziłoby do rozszerzenia ustawowego katalogu przyczyn utraty dochodu. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła do tutejszego sądu skargę wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu Skarżąca podkreśliła, że istotnie uzyskuje emeryturę od 2013 roku, jednak w 2017 jej wysokość uległa drastycznemu obniżeniu. Wskazała, że celem ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku jest objęcie szczególnym wsparciem rodzin uzyskujących niższe dochody. W jej ocenie, obowiązkiem organu powinno być stosowanie takiej wykładni przepisów, która w sposób jak najpełniejszy pozwoli cel ten osiągnąć. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Skarżąca wskazała, że wprowadzenie do ustawy pojęć dochodu utraconego i uzyskanego służy urealnieniu dochodu rodziny w dacie przyznawania świadczeń. W jej ocenie, stanowisko przyjęte przez organy stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji powoduje bowiem nierówne traktowanie wobec prawa potrzeb jej dziecka, które pomimo faktycznego spełnienia kryteriów nie otrzymuje świadczenia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zmiana wysokości emerytury Skarżącej, będąca następstwem decyzji z [...] maja 2017 roku może być uznana za utratę dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku. Zgodnie z literalnym brzmieniem powołanego przepisu, pojęcie utraty dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej (art. 2 pkt 19 lit. d). Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że w sytuacji w której doszło do ponownego ustalenia wysokości przysługującej Skarżącej emerytury, dokonanej decyzją z [...] maja 2017 roku, nie można uznać by doszło do utraty dochodu w rozumieniu ustawy z dnia 16 lutego 2016 roku. Sąd powyższego stanowiska organów nie podziela z następujących przyczyn : W realiach niniejszej sprawy do ponownego ustalenia wysokości emerytury doszło na skutek interwencji ustawodawcy. Ustawą z dnia 16 grudnia 2016 roku o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 roku, poz. 2270, dalej :"ustawa z 16 grudnia 2016 roku") wprowadzono pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa. Jednocześnie w stosunku do osób, pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od d dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. przewidziano mechanizm ponownego ustalenia wysokości emerytury. Wprowadzono również ustawowe ograniczenie wysokości emerytury, którą może uzyskać osoba, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 roku wskazano, że zakłada ona obniżenie policyjnych emerytur i rent inwalidzkich policyjnych wszystkim funkcjonariuszom, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa oraz rent rodzinnych pobieranych po takich funkcjonariuszach, zgodnie z określonymi w niej założeniami. Zwrócono również uwagę, że przepisy przejściowe zaproponowane w projektowanej ustawie nakładają na organ emerytalny obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości świadczeń (emerytur, rent inwalidzkich i rent rodzinnych) byłym funkcjonariuszom, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa oraz pozostałym po nich wdowom i wdowcom. Podkreślono również, że świadczenia emerytalne i rentowe w nowej wysokości będą wypłacane od dnia 1 października 2017 r. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, wprowadzenie przez ustawodawcę mechanizmu ponownego ustalenia wysokości świadczenia, przy jednoczesnym wprowadzeniu ograniczenia jego wysokości musi być uznane, na gruncie ustawy z dnia 16 lutego 2016 roku, za utratę emerytury o której mowa w art. 2 pkt 19 lit d) tejże ustawy. Sąd podkreśla w tym miejscu, że ani Skarżąca ani tym bardziej jej syn nie mieli wpływu na dokonane przez ustawodawcę zmiany zasad ustalania emerytury przez osoby uznane za pełniące służbę na rzecz totalitarnego państwa. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok z 5 października 2017 roku, I OSK 817/17) dokonując wykładni pojęcia "utraty dochodu" nie można tracić z pola widzenia celu wprowadzenia do systemu prawnego ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Cel ów został przez ustawodawcę wyeksponowany w art. 4 ust. 1 ustawy i jest nim "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". To z kolei oznacza, że obowiązkiem zarówno organów stosujących tę ustawę, jak i sądu kontrolującego ich działania, jest poszukiwanie takiej wykładni przepisów, która w sposób jak najpełniejszy pozwoli cel ten osiągnąć. Definiując pojęcie "utraty dochodu" ustawodawca odwołał się, w aspekcie istotnym dla niniejszej sprawy, do utraty emerytury (art. 2, pkt. 19 lit. d). Literalna wykładnia tego przepisu mogłaby rzeczywiście prowadzić do konkluzji prezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Trzeba jednak pamiętać o tym, iż na organach prowadzących postępowanie administracyjne ciąży obowiązek przestrzegania praworządności, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (por. art. 7 k.p.a.). Przywołany wyżej art. 4 ust. 1 ustawy kreuje właśnie ów "słuszny interes" strony, który manifestuje się w roszczeniu obywatela do uzyskania świadczenia wychowawczego, co organ winien brać pod uwagę na każdym etapie postępowania, odwołując się zarazem do takiej wykładni, której zastosowanie pozwoli ten interes urzeczywistnić. Na gruncie niniejszej sprawy szerszej analizy wymaga definicja utraty dochodu, gdyż to właśnie ona ma decydujące znaczenie dla oceny działań organów orzekających w sprawie. Jak już wcześniej zaznaczono pojęcie to powiązane zostało z "utratą emerytury". Sięgając do leksykalnej definicji słowa "utrata" wskazać należy, że odnosi się ona do pozbawienia czegoś, ubytku, w omawianym przypadku dochodu, a więc pogorszenia sytuacji konkretnego podmiotu. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, dokonane w wyniku regulacji zawartej w ustawie z 16 grudnia 2016 roku ponowne ustalenie wysokości prawa do emerytury, wiążące się z wprowadzeniem określonej ustawowo jej maksymalnej wysokości, musi być uznane za utratę dochodu, która powoduje obniżenie dochodu w rodzinie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego i daje podstawę do uwzględnienia takiego wniosku, o ile rzecz jasna spełnione zostaną pozostałe ustawowe przesłanki. Wykładni art. 2 pkt 19 lit. d) ustawy nie można bowiem ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której rodzic dziecka nie otrzymuje w ogóle emerytury. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w tej ustawie świadczenia, co niewątpliwie byłoby nie tylko sprzeczne z intencją ustawodawcy wyrażoną w powołanym wcześniej art. 4 ust. 1 ustawy lecz również z proklamowaną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości. W ocenie sądu, w opisywanym stanie faktycznym i prawnym dopuszczalne i uzasadnione jest skorzystanie z wykładni celowościowej i systemowej, co prowadziło do uzyskania rezultatu najbardziej odpowiadającego intencji ustawodawcy. Jednocześnie specyfika zaistniałej sytuacji wymykała się prostemu wnioskowaniu, opartemu jedynie o reguły wykładni językowej. Sąd podkreśla w tym miejscu, że w realiach niniejszej sprawy, odmowa przyznania świadczenia wychowawczego dotyczy dziecka niepełnosprawnego, wymagającego szczególnej opieki i troski. W ocenie sądu, rodzina zajmująca się takim dzieckiem winna być otoczona szczególną opieką państwa. Sąd podkreśla również, że zgodnie z art. 68 ust. 3 Konstytucji, władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku. Przyjęcie proponowanej przez organy literalnej wykładni art. 2 pkt 19 lit. d) ustawy z dnia 16 lutego 2016 roku, w sytuacji w której ustawodawca aktem generalnym ogranicza uprawnienia emerytalne części obywateli, godziłoby w cel ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Oznaczałoby również pominięcie kontekstu konstytucyjnego, a w konsekwencji sprzeczność z wartościami określonymi w art. 32 Konstytucji i przywołanymi wyżej obowiązkami państwa wynikającymi z art. 68 Konstytucji. Podsumowując wskazać należy, że mając na uwadze istotę świadczenia wychowawczego, które stanowi system wsparcia rodziny, nie do przyjęcia jest stanowisko, zgodnie z którym pomimo faktycznego obniżenia dochodu rodziny nie znalazłoby to odzwierciedlenia w ustalaniu jej dochodu, który to dochód stanowi podstawowe kryterium przyznawania świadczenia na pierwszej dziecko. W analizowanym przypadku wykładnia wyłącznie językowa art. 2 pkt 19 lit. d) ustawy z dnia 16 lutego 2016 roku prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej osób, które na skutek ustawy utraciły znaczną część dotychczas uzyskiwanych świadczeń emerytalnych, a dla których świadczenie to stanowiło jedyne źródło dochodu, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Językowa wykładnia przepisu art. 2 pkt 19 lit. d ustawy z dnia 16 lutego 2016 roku, dokonana w oderwaniu od całej regulacji ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji RP nie może w tym przypadku zostać zaakceptowana. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wykładnię dokonaną w niniejszym wyroku i uzna, że doszło do utraty przez Skarżącą dochodu w wysokości odpowiadającej jej dotychczasowej emeryturze po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest świadczenie (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2016 roku). Ustalając wysokość dochodu, organy uwzględnią wysokość emerytury wynikającej z decyzji z [...] maja 2017 roku, zgodnie z postanowieniami art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 16 lutego 2016 roku. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 19 lit. d) ustawy z dnia 16 lutego 2016 roku poprzez błędną wykładnię, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.