I SA/Wa 642/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi O. B. i R. N. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 642/06 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2005 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...]. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1999 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Powiat S. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zespołu Szkół [...] w O., w skład którego wchodzi - między innymi - nieruchomość gruntowa zabudowana położona w J. gmina S., stanowiąca według danych ewidencji gruntów obręb [...] działki nr "A", "B", "C" - ark. mapy [...] oraz nr "D" - ark. mapy [...] o łącznej powierzchni [...] ha, KW [...], którą prowadzi Sąd Rejonowy w S. Decyzję tę wydał na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wojewoda podniósł fakt, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa i znajdowały się w trwałym zarządzie Zespołu Szkół [...] w O. W dniu 4 marca 2005 roku (data prezentaty) O. B. i R. N. - spadkobiercy po B. N. - złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 roku w odniesieniu do działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr "D" obręb [...] KW [...] wskazując, że w skład tej działki wchodzi działka nr "E" o powierzchni [...] ha, zapisana w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w S. jako karta [...] - stanowiąca własność B. N. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia z dnia [...] października 2005 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 roku nr [...]. Swoją decyzję uzasadniał tym, że zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW [...] właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa. Sporna nieruchomość decyzją Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1948 roku nr [...] została przekazana Powiatowej Szkole [...] w O. W 1972 roku dla działki nr "D" została urządzona księga wieczysta KW nr [...]. Następnie decyzją Wójta Gminy S. dokonany został podział działki nr "D" na działki nr "F" i nr "G". Działka nr "G" została sprzedana przez Powiat S. osobom fizycznym. Przepis art. 60 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej i niniejszej ustawy, z tym dniem staje się mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, nabycie mienia stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Wynika z niego zatem, że stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest Skarb Państwa i właściwa jednostka samorządu terytorialnego, zaś przedmiotem postępowania jest przejęcie własności mienia Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Takie stanowisko potwierdza liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone na tle art. 5 i art. 18 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), które zachowuje swoją aktualność także w odniesieniu do komunalizacji mienia Skarbu Państwa w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1998 r. sygn. akt I SA 336/98 LEX nr 45029 : "Uprawnień strony nie daje skarżącej sam fakt, iż jest spadkobierczynią byłych właścicieli nieruchomości, gdyż sam przez się nie stwarza uprawnień strony w postępowaniu komunalizacyjnym, jeśli w dniu wejścia w życie ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość należała od Skarbu Państwa". Minister Skarbu Państwa uznał więc, że skoro przedmiotowa nieruchomość w dniu 1 stycznia 1999 r. była własnością Skarbu Państwa, dlatego też decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r. jest prawidłowa. Natomiast fakt istnienia zamkniętej księgi wieczystej karta [...], gdzie jako właściciel ujawniony jest B. N., nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie zgadzając się z powyższą argumentacją O. B. i R. N. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu ich wniosku, Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2005 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...]. Podtrzymał on swoje dotychczasowe stanowisko, że wnioskodawcy nie byli stroną postępowania komunalizacyjnego i nie wykazali, że istnieje podstawa prawna do uznania ich za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r. Zgodnie z treścią księgi wieczystej KW nr [...] sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i fakt ten uprawniał Wojewodę do stwierdzenia nabycia mienia przez Powiat S. Natomiast istnienie zamkniętej księgi wieczystej karta [...], gdzie jako właściciel ujawniony jest B. N., nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ponadto Minister Skarbu Państwa jest tylko organem odwoławczym od decyzji wydanych przez Wojewodę w sprawach nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym nie jest on uprawniony do zmiany wpisów w księdze wieczystej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O. B. i R. N. podnosili, że mają interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r. [...], gdyż są spadkobiercami B. N. - właściciela części (działka nr "E" o powierzchni [...] ha) przedmiotowej nieruchomości. Skoro działka stanowiła własność ich ojca a nie Skarbu Państwa, to nie mogła być przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzje te zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy O. B. i R. N. posiadali przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 i art.156 §1 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało ich do skutecznego złożenia do Ministra Skarbu Państwa wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...] dotyczącej nabycia przez Powiat S. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zespołu Szkół [...] w O., w skład którego wchodzi - między innymi - nieruchomość gruntowa zabudowana położona w J. gmina S., stanowiąca według danych ewidencji gruntów obręb [...] działki nr "A", "B", "C" - ark. mapy [...] oraz nr "D" - ark. mapy [...] o łącznej powierzchni [...] ha, KW [...], którą prowadzi Sąd Rejonowy w S. Stroną - jak to określa art. 28 k.p.a. - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tak więc stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które żądając stwierdzenia nieważności decyzji, wykażą swój interes prawny lub obowiązek, czyli także ten, kto wykaże swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. Z treści zaskarżonych do Sądu decyzji, jak również z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego ewidentnie wynika, że w dniu 10 kwietnia 1946 r. B. N. otrzymał na własność - na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1994 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha stanowiącą działkę nr "E" położoną w O., dla której Sąd Rejonowy w S. prowadził księgę wieczystą O. karta [...]. Od połowy lat pięćdziesiątych nie władał on już swoją nieruchomością, gdyż obszar jego działki został przejęty (bez podstawy prawnej) we władanie Skarbu Państwa - w zarządzie Technikum [...] w O. Nieruchomość ta weszła w skład działki o nr "D", która - na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r. - stała się z mocy prawa własnością Powiatu S. W 1999 r. dla tej nieruchomości została założona księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w S. Następnie działka nr "D" została podzielona na działki nr "F" i nr "G". Działka nr "E" zawierała się odtąd w działce nr "G", która w dniu 15 grudnia 2000 r. została sprzedana przez Powiat S. M. i T. małżonkom D. Zostali oni wpisani jako właściciele działki nr "G" do w/w księgi wieczystej nr [...].Tak więc, dla tego samego obszaru nieruchomości - stanowiącego działkę nr "E" - są prowadzone dwie księgi wieczyste: nr [...] - gdzie jako właściciele wpisani są małżonkowie D. i karta [...] - gdzie jako właściciel wpisany jest B. N. Mimo takiej sytuacji Minister Skarbu Państwa uznał, ze spadkobiercy B. N. nie mają interesu prawnego, a tym samym nie mogą być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Faktem jest, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa - art. 6 k.p.a. i nie mogą samodzielnie ustalać tytułu własności nieruchomości, zaś wszystkie spory o prawo własności nieruchomości może rozstrzygać tylko sąd powszechny, na podstawie przepisów prawa cywilnego. Jednakże w sytuacji, gdy zachodzą niewątpliwie uzasadnione i bardzo poważne wątpliwości odnośnie stanu prawnego spornej nieruchomości - gdyż dla tego samego obszaru działki prowadzone są dwie księgi wieczyste - organy administracji powinny podjąć wszelkie dostępne działania celem szczegółowego i dokładnego ich wyjaśnienia. Podobny problem - uwzględniania w postępowaniu administracyjnym zarzutów odnośnie prawidłowości zapisów w księdze wieczystej dotyczących właściciela nieruchomości - był już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, na przykład w sprawie sygn. akt I SA 1616/97. W sprawie tej postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej zostało zawieszone z urzędu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - czy mienie będące przedmiotem postępowania stanowiło własność państwową, chociaż potwierdzał to wpis w księdze wieczystej. Naczelny Sąd Administracyjny - oddalając skargę - uznał za prawidłowe i wręcz konieczne wyjaśnienie tych wątpliwości. Sąd stwierdził, że postępowanie nadzorcze wszczęte w trybie art. 157 § 2 kpa jest wprawdzie postępowaniem w nowej sprawie, zmierzającym do ustalenia istnienia przesłanek z art. 156 kpa, lecz w postępowaniu komunalizacyjnym, którego przedmiotem może być tylko mienie stanowiące własność Skarbu Państwa, nie jest obojętne, czy mienie to stanowiło własność ogólnonarodową, czy też należało do osób fizycznych. Jeśli więc w toku postępowania nadzorczego ujawniono dokumentację świadczącą o możliwości wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej jako właściciela Skarbu Państwa, to okoliczność ta ma znaczenie przy ocenie, czy przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej nie naruszono rażąco prawa. W postępowaniu komunalizacyjnym organy państwowe stan władania nieruchomością ustalają na podstawie zapisów w księdze wieczystej. Gdy wpis ten nie odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu, do orzekania w tej kwestii uprawniony jest sąd powszechny na podstawie art. 10 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Do tego sądu zainteresowany winien wytoczyć powództwo z żądaniem usunięcia niezgodności pomiędzy stanem ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Zasadnie organ naczelny uznał, iż kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne, które winno być rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji w postępowaniu administracyjnym. Również prowadzenie postępowania nadzorczego - bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - byłoby nieprawidłowe, bowiem mogłoby prowadzić do wydania decyzji rozstrzygającej, sprzecznej z orzeczeniem sądu, a przez to wadliwej i podlegającej uchyleniu jako wydanej z naruszeniem norm procedury, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Orzecznictwo sądowe wypowiadało się również w sytuacji istnienia dwóch ksiąg wieczystych, na przykład: - uchwała Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 1996 r. III CZP 200/95 OSNC 1996/5/67: "W sytuacji, gdy ta sama część większych nieruchomości objęta jest dwiema księgami wieczystymi, w których ujawnieni są różni właściciele, dopuszczalne jest na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.) uzgodnienie stanu prawnego wymienionego w jednej z tych ksiąg z rzeczywistym stanem prawnym przez wykreślenie z niej wpisów dotyczących wyodrębnionych geodezyjnie działek.", - uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 lutego 1996 r. III CZP 16/96 OSNC 1996/5/73: "W sytuacji, gdy ta sama, oznaczona ewidencyjnie działka, objęta jest dwiema księgami wieczystymi, w których ujawnieni są różni właściciele, dopuszczalne jest powództwo o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w jednej z tych ksiąg z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.)" , - postanowienie Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 1996 r. I ACz 231/96 OSA 1997/9/51: "W przypadku, gdy dwie różne osoby są wpisane do odrębnych ksiąg wieczystych jako właściciele tej samej nieruchomości, to tego rodzaju sytuacja prawna powinna być rozstrzygnięta w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.)". W powyższej sytuacji, wobec zaistniałych wątpliwości, wydanie przez Ministra Skarbu Państwa decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r. (wobec odmówienia spadkobiercom właściciela nieruchomości B. N. praw strony postępowania) naruszyło zarówno przepis art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), jak i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z podniesionych względów uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną, bowiem koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnego z zasadami wynikającymi z przepisów powołanej ustawy oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.