I SA/Wa 642/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Łukasz Trochym (spr.) WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium/organ") decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. G., od decyzji Wójta Gminy S. (dalej jako "Wójt/organ I instancji") z [...] grudnia 2020 r., nr [...] orzekającej o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, przedstawiając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] listopada 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek W. G. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączono m.in. wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2020 r., w sprawie o sygn. akt [...], na mocy którego zmieniono zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] stycznia 2020 r. i ustalono u W. G. znaczny stopnień niepełnosprawności, okresowo od 15 września 2019 r. do 14 września 2022 r. przyjmując, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 24 sierpnia 2017 r., a W. G. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] organ I instancji odmówił przyznania W. G. wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego z powodu tego, że jak ustalił ten organ, W. G. nabył w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 grudnia 2022 r. uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji. Powyższa okoliczność, zdaniem organu I instancji, stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji pozytywnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawionej do dodatku pielęgnacyjnego, a z taką sytuacją, w ocenie organu I instancji, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. G., wnosząc o ustalenie prawa zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 15 września 2019 r. do 31 maja 2020 r. Decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. G., Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, przywołując treść art. 16 ust. 1-6 u.ś.r., że w przypadku W. G. zaktualizowała się negatywna przesłanka przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 16 ust. 6 u.ś.r., którą jest posiadane przez ww. osobą uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Następnie Kolegium stwierdziło, że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnosprawności uniemożliwiającej takim osobom samodzielne funkcjonowanie. Cel i charakter oraz funkcja obu świadczeń są podobne, dlatego też wyżej cytowanym art. 16 ust. 6 uregulowano kwestię zbiegu uprawnień w ten sposób, zdaniem Kolegium, że świadczenia te wykluczają się wzajemnie. Kolegium wskazało także, że ustawodawca wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać, bowiem w przypadku przyznania prawa do dodatku pielęgnacyjnego przysługiwać może jedynie prawo do tego właśnie świadczenia, a nie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym Kolegium uznało, że ustalony w sprawie przez organ I instancji stan faktyczny jest bezsporny i potwierdza, że w chwili złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego W. G. posiadał uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego – przyznane na okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 grudnia 2022 r. Dlatego też, kierując się literalnym brzmieniem art. 16 ust. 6 u.ś.r. Kolegium stwierdziło końcowo, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium z [...] lutego 2021 r. wywiódł W. G. (dalej jako "Skarżący"). Skarżący wniósł o przyznanie zaległego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 15 września 2019 r. do 31 maja 2020 r. Skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi, że organy obu instancji nie uwzględniły okoliczności, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego Skarżący ma przyznane dopiero od 1 czerwca 2020 r., w więc za wcześniejszy okres 8 miesięcy, tj. od 15 września 2019 r. do 31 maja 2020 r., zasiłek pielęgnacyjny jest mu należny i powinien zostać wypłacony. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a). Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają przepisy obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z [...] lutego 2021 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta z [...] grudnia 2020 r., nr [...] orzekającą o odmowie przyznania W. G. zasiłku pielęgnacyjnego. Tytułem wstępu wskazać należy, że w myśl art. 16 ust. 2 "u.ś.r.", zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Zasiłek przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (art. 16 ust. 3 u.ś.r.). Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c (art. 24 ust. 1 u.ś.r.). Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje jednak osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 u.ś.r.). Z brzmienia wskazanych powyższej przepisów prawa wynika zatem, zdaniem Sądu, że w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego warunkiem sine quo non przyznania tego świadczenia jest wymogów przedstawienia przez wnioskodawcę orzeczenia o niepełnosprawności/o stopniu niepełnosprawności. Jak wynika przy tym z treści art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., powyższe dokumenty nie są wymagane przez ustawodawcę jedynie w przypadku ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny przez osobę, która ukończyła 75 lat. Tutaj jedynym kryterium ustawowym jest bowiem kryterium wieku. Sąd zauważył, że w dacie rozstrzygania niniejszej sprawy przez organy Skarżący nie skończył jeszcze 75 lat. W rozpoznawanej sprawie, istota sporu sprowadza się więc do rozstrzygnięcia, czy Skarżący spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie jest kwestionowane, że Skarżący zalicza się do jednej z grup uprawionych do świadczenia, o której mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., Skarżący legitymuje się bowiem orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (vide: wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2020 r., sygn. akt [...]). Sąd orzekający nie może się jednak zgodzić ze stanowiskiem organów obu instancji, że w przypadku Skarżącego zachodzi przesłanka uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia z art. 16 ust. 6 u.ś.r. Organy uznały bowiem, że pomimo tego, że Skarżący posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, to z powodu tego, że od 1 czerwca 2020 r. przysługuje mu również uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, zasiłek pielęgnacyjny mu nie przysługuje. W ocenie Sądu, powyższy błąd organów bierze swoje źródło w dokonaniu przez organy wybiórczej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Uwzględniając powyższe, Sąd stoi na stanowisku, że organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę całości dokumentów zgormadzonych w aktach administracyjnych sprawy. Jak bowiem wynika z treści uzasadnienia znajdującego się aktach orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] września 2019 r., nr [...], Skarżący złożył wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w dniu 26 sierpnia 2019 r. Następnie, Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] ww. orzeczeniem z [...] września 2019 r. zaliczył Skarżącego do stopnia niepełnosprawności umiarkowanej. Nie zgadzając się z takim orzeczeniem Skarżący złożył następnie odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], który decyzją z [...] stycznia 2020 r. (również w aktach sprawy) utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Ostatecznie, na mocy wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2020 r., sygn. akt [...], zmieniono zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] stycznia 2020 r. i ustalono u Skarżącego znaczny stopnień niepełnosprawności, okresowo od 15 września 2019 r. do 14 września 2022 r. przyjmując, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 24 sierpnia 2017 r., oraz stwierdzając, że Skarżący wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jak zatem wynika z powyższego, wniosek Skarżącego o ustalenia stopnia niepełnosprawności należy datować na dzień 26 sierpnia 2019 r. Uszło przy tym uwadze organów również i to, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a u.ś.r.). Z kolei, wskazany w przepisie art. 24 ust. 2a u.ś.r. trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu, nie zaś od dnia jego wydania. Rozwiązanie przewidziane w art. 24 ust. 2a u.ś.r. umożliwia więc nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny, związany z procedowaniem przez właściwe do tego organy w sprawie orzekania o niepełnosprawności lub o jej stopniu mającym zresztą charakter prejudycjalny dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r., P 28/07 (OTK-A 2007/9/106), badając zgodność z Konstytucją przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. – "nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać – w ustawowym trybie – zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości." A zatem, dla zastosowania przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r., decydujące znaczenie mają dwie kwestie: 1) posiadanie statusu osoby niepełnosprawnej, oraz 2) dochowanie przez wnioskodawcę terminu trzech miesięcy na złożenie wniosku. W ocenie Sądu, Skarżący spełnił obie powyższe przesłanki. Wskazać należy w tym miejscu, że zarówno Wójt, jak i Kolegium, pominęły istotną okoliczność niniejszej sprawie, a mianowicie to, że Skarżący – jako osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności, uczynił zadość dyspozycji przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r., ponieważ niewątpliwie złożył wniosek o zasiłek pielęgnacyjny z zachowaniem ustawowego terminu 3 miesięcy od dnia wydania wyroku Sądu Rejonowego w [...] w sprawie o sygn. akt [...]. A skoro tak, to organy obu instancji winny wziąć pod uwagę w takiej sytuacji, że w przypadku Skarżącego należy dokonać oceny, stosownie do treści art. 24 ust. 2a u.ś.r., zasadności przyznania prawa do zasiłku począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce w sierpniu 2019 r. Jeżeli więc organy orzekające w niniejszej sprawie odmówiły Skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ uznały, że stoi temu na przeszkodzie uprawnienie Skarżącego do dodatku pielęgnacyjnego, przyznane na czas określony począwszy od 1 czerwca 2020 r. do 31 grudnia 2022 r., to zdaniem Sądu, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, organy powinny dojść do prawidłowego wniosku, że w okresie od sierpnia 2019 r. do maja 2020 r. Skarżącemu nie przysługiwał przedmiotowy dodatek, co tym samym oznacza brak przeszkody z art. 16 ust. 6 u.ś.r. do przyznania Skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego za ten właśnie okres. Uwagę Kolegium na tą kwestie bezskutecznie starał się zwrócić Skarżący w odwołaniu. Organy naruszyły więc przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Jako dowolne należy bowiem traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, albowiem zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) – vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1319/20 (LEX nr 3105855). Powyższym regułom procesowym organy jednak nie sprostały. Kolegium dodatkowo naruszyło także przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ brak było podstaw w takiej sytuacji do utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy. Natomiast takie uchybienia organów jak w niniejszej sprawie mogły mieć istotny wpływ na jej wynik, co uzasadnia konieczność wyeliminowanie z obrotu prawnego, zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium, jak i decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. w art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygając sprawę ponownie, organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).