I SA/Wa 647/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku A. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] października 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 1993 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę M. prawa własności nieruchomości położonej w M., przy ul. [...], zapisanej w jednostce rej. nr [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Następnie działając na podstawie art. 155 kpa Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2000 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 1993 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2000 r. Wobec niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Kolejną decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1993 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wystąpiła A. L., reprezentowana przez H. L.. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1993 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Organ podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa. Organ nadzoru wskazał, że A. L. nabyła w wyniku spadkobrania własność działki oznaczonej nr [...], położonej w M.. Działka nr [...] w wyniku zmian w ewidencji gruntów otrzymała w 1997 r. nr [...]. W wyniku kolejnych zmian w ewidencji gruntów z działki tej została wyodrębniona m. in. działka nr [...]. Naczelnik Miasta i Gminy w M. zarządzeniem z dnia [...] października 1984 r. nr [...] ustalił teren pod budownictwo jednorodzinne części osiedla "[...]" w M., w skład którego weszły m.in. części nieruchomości oznaczone w operacie ewidencji gruntów miasta M. nr [...]. Wojewoda [...] zarządzeniem z [...] lipca 1987 r. nr [...] uchylił zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy w M. z [...] października 1984 r. nr [...] Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] orzeczono m. in. o wywłaszczeniu nieruchomości niezabudowanej nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 na rzecz Państwa położonej w M. w rejonie ulic [...], posiadających zbiór dokumentów [...], stanowiących własność A. L.. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] decyzją z [...] sierpnia 1989 r. nr [...] uchylił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w M. w sprawie wywłaszczenia i orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości zabudowanej oznaczonej nr geod. [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...] m2 , położonej w M. w rejonie ulic [...], posiadających zbiór dokumentów [...], stanowiących własność A. L. Z kolei decyzją z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w M. orzekł m. in. o wywłaszczeniu nieruchomości niezabudowanej nr [...] o pow. [...] m2 na rzecz Państwa położonej w M. w rejonie ulic [...], nieposiadającej urządzonej księgi wieczystej, stanowiącej własność H. i A. L. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] decyzją z [...] sierpnia 1989 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w M. w sprawie wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 1990 r. sygn. akt IV SA 1018/89, IV SA 42/90 uchylił decyzje Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. z [...] sierpnia 1989 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonych w M.. W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 1990 r. Naczelnik Miasta i Gminy w M. decyzją z [...] kwietnia 1990 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu "[...]" w M. oznaczonych jako działki nr [...]o pow. [...]m2, nr [...]o pow. [...] m2, [...]o pow. [...] m2. W świetle powyższego w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] (powstała z działki nr [...]) nie spełniała warunku umożliwiającego jej komunalizację, tj. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, gdyż nie została skutecznie wywłaszczona, co w ocenie organu prowadzi do stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister nie podzielił stanowiska skarżącej, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, których zaistnienie obliguje organ administracji publicznej do zastosowania art. 158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa i wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Organ wskazał, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zostało ustanowione zarówno przed 27 maja 1990 r., jak również przed wydaniem przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, tj. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1985 r. rep. A nr [...]. W związku z powyższym brak jest, zdaniem organu nadzoru, możliwości stwierdzenia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych związanych z ustanowieniem użytkowania wieczystego, które nastąpiło wcześniej niż wydanie decyzji komunalizacyjnej, a zatem nie stanowi konsekwencji wydania tej decyzji komunalizacyjnej. Organ wskazał, że przytoczony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyrok NSA z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49) nie może mieć zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, gdyż prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjna zostało ustanowione, jak wskazano wyżej, przed wydaniem tej decyzji. Odnosząc się do pozostałych argumentów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że samo stwierdzenie w skarżonym rozstrzygnięciu, że decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie nie przesądza automatycznie o jej zgodności z prawem, jak na to wskazuje skarżąca. Organ nadzoru wskazał, że przywołane w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroki Sądu Wojewódzkiego w B. z [...] grudnia 1997 r. sygn. akt [...] i Sądu Apelacyjnego w B. z [...] września 1999 r. sygn. akt [...] nie stanowiły podstawy do ustalenia, że Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. nie był właścicielem nieruchomości objętej przedmiotową decyzją komunalizacyjna. Przedmiotowe wyroki sądów dotyczyły bowiem roszczeń odszkodowawczych za szkodę poniesioną wskutek wydania przez Naczelnika Gminy M. zarządzenia z dnia [...] października 1984 r. nr [...] Minister nie podzielił także zarzutu, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2008 r. nr [...] nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy stanowiąca przedmiot tego postępowania decyzja administracyjna obarczona jest jedną z wad wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa, a w przypadku ustalenia jednej z wad - stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia w całości lub w części. W przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co obligowało organ administracji do stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do zarzutu braku stanowiska w przedmiocie wstrzymania decyzji organ stwierdził, że stosownie do art. 159 § 1 kpa postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji może być wydane przed zakończeniem postępowania w spawie stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując organ wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji i umorzenia postępowania, o co wnosiła skarżąca. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. L.. Decyzji zarzuciła błędną ocenę materiału dowodowego, wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, a także rozstrzyganie przez organ w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. W uzasadnieniu skargi oraz w piśmie procesowym z 30 września 2009 r. (data prezentaty sądu 7 października 2009 r.) skarżąca obszernie przedstawiła przebieg różnych postępowań: administracyjnych i przed sądami powszechnymi, związanych bezpośrednio lub pośrednio ze sporną nieruchomością. Skarżąca podniosła, że na działce, objętej decyzją komunalizacyjną, będącą przedmiotem zaskarżonej decyzji nadzorczej, ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego, wpisane do księgi wieczystej, w której jako właściciel wskazany został pierwotnie Skarb Państwa, a następnie Gmina M.. W ocenie skarżącej powoduje to powstanie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, co w konsekwencji - jej zdaniem - powinno skutkować wydaniem przez organ nadzoru decyzji w trybie art. 158 § 2 kpa. Skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie tego ostatniego przepisu w związku z art. 156 § 2 kpa, przez bezpodstawne ustalenie, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne wywołane decyzją komunalizacyjną. Uzasadniając ten zarzut skarżąca podniosła, że chybione jest stanowisko organu nadzoru, że skoro prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione wcześniej niż wydanie decyzji komunalizacyjnej, to nie skutkuje to zaistnieniem nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 i art. 8 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie odnoszącym się do okoliczności w jakich doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i wynikających z tego skutków prawnych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkuje oddaleniem skargi. Podnieść należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. Jeżeli organ nadzoru ustali, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzorczego, dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, lecz nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, to nie ma innej możliwości niż stwierdzić jej nieważność. Przepis art. 158 § 2 kpa jest bezwzględnie obowiązującą normą prawną, a więc rozstrzygnięcie organu nadzoru na tej podstawie nie jest zależne od jego swobodnego uznania. Odnosząc powyższe wywody do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził nieważność decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Była ona bowiem dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, lecz nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 1993 r. została wydana na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z przepisu tego (którego treść organ przytoczył), będącego podstawą materialnoprawną decyzji komunalizacyjnej z [...] sierpnia 1993 r. wynika, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - są wyłącznie przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Inaczej mówiąc skomunalizowana mogła być jedynie taka nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika, że skomunalizowana działka nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, a postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące m.in. tej nieruchomości zostało umorzone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w M. z [...]kwietnia 1990 r. Działka ta, w dacie komunalizacji, była własnością skarżącej, ponieważ nie została skutecznie wywłaszczona. Potwierdza to ustalenia organu, że Skarb Państwa nie nabył skutecznie prawa własności, a więc nieruchomość nie podlegała komunalizacji. Zatem prawidłowo organ nadzoru wskazał, że decyzja komunalizacyjna wydana w stosunku do mienia, które nie stanowiło własności Skarbu Państwa, rażąco narusza prawo, to jest art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co w konsekwencji z mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Nie budzą również zastrzeżeń ustalenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa i nie zaistniały przesłanki do ograniczenia się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 kpa. Wprawdzie działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste umową zawartą w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 1985 r. pomiędzy Skarbem Państwa a małżonkami J. i Z. G., jednakże podstawą do zawarcia tej umowy - co wynika z treści aktu notarialnego - była prawomocna decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w M. z [...] marca 1986 r. w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste tej działki. W żadnym razie oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie było następstwem decyzji komunalizacyjnej i nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego tej decyzji. Zważyć należy, że instytucję nieodwracalnych skutków prawnych należy łączyć z decyzją będącą przedmiotem postępowania nadzorczego, a nie innej decyzji, co potwierdza treść przepisu art. 156 § 2 kpa. W niniejszej sprawie, jak prawidłowo wskazał organ nadzoru, prawo użytkowania wieczystego powstało zarówno przed datą istotną dla komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., jak również przed datą wydania decyzji komunalizacyjnej. Z powyższych przyczyn niezasadne są zarzuty skargi, że organ nadzoru, wadliwie nie przyjął zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych wydaniem decyzji komunalizacyjnej. Chybione są również zarzuty skarżącej odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów art. 77 § 1 i art. 8 kpa. Naruszenia te skarżąca upatruje w braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie odnoszącym się do okoliczności, w jakich doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i wynikających z tego skutków prawnych. Otóż - jak wyżej wskazano - organ nadzoru uwzględnił powyższe okoliczności i wyprowadził z nich prawidłowe konsekwencje prawne, ustalając, że brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 158 § 2 kpa. Obszernie opisane przez skarżącą postępowania przed sądami powszechnymi i zapadłe w tych sprawach wyroki zasądzające odszkodowania na rzecz skarżącej nie mają w niniejszej sprawie znaczenia prawnego. Przy czym organ omówił je w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Chybiony jest także zarzut skargi, że organ nadzoru wydając zaskarżoną decyzję orzekał w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. Nie toczyło się bowiem wcześniej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. i nie została wydana w tej sprawie żadna decyzja. Powoływana przez skarżącą decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2000 r. była wydana w trybie art. 155 kpa. Decyzja Wojewody [...] została usunięta z obrotu prawnego, co nastąpiło decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] października 2008 r., którą stwierdzona została jej nieważność. Wobec tego nie można uznać, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Błędny jest również zarzut skargi, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Z treści skargi nie sposób wywieść, na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był przepis art. 156 § 1 pkt 2 , 157 § 1 i 158 § 1 kpa. Organ w sposób prawidłowy ocenił wydanie decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Decyzja została wydana przez właściwy organ administracji publicznej, zgodnie z przepisem art. 157 § 1 kpa. Organ nadzoru przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami proceduralnymi. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji wyroku.