I SA/Wa 649/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 29 grudnia 2023 r. nr KO-1266/4103/698/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z 6 listopada 2023 r. nr DŚR.4014.001059.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz E. D. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r. nr KO-1266/4103/698/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku (dalej jako organ/SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 listopada 2023 r. nr DŚR.4014.001059.2023 w sprawie odmowy przyznania E. D. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką J. J.. SKO wskazało, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2023, poz. 390, dalej jako ustawa). Stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują tub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacz/tym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1b ustawy gdyż osoba wymagająca opieki Pani J. J. jest osobą niepełnosprawną przy czym nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 18 listopada 2022 r. (orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 29 grudnia 2022 r. znak: PZO.28040.4411.6.2022). Stanowisko to SKO zweryfikowało negatywnie. Ponadto w wyniku wywiadu ustalono, że Pani J. J. niewątpliwie jest osobą przewlekle chorą, wymagającą pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Leczy się z powodu choroby [...] i demencji. W ramach sprawowanej opieki skarżąca pomaga matce przy czynnościach pielęgnacyjno-higienicznych, a także przy sporządzaniu i spożywaniu posiłków. Jak wskazano, zakres sprawowanej opieki nad J. J. nie uniemożliwia skarżącej podjęcia pracy zarobkowej, zwłaszcza, że do 30 września 2023 r. mimo choroby matki wykonywała pracę w wymiarze ½ czasu pracy. W trakcie wywiadu skarżąca potwierdziła, że opiekuje się matką od wielu lat. W odwołaniu od decyzji podała, że jej matka wymaga pomocy we wszystkich czynnościach życiowych, podczas wstawania, siadania, przy zmianie pozycji, układaniu w łóżku, we wszystkich czynnościach higieniczno – pielęgnacyjnych, tj. myciu ciała, głowy, obcinaniu paznokci, czesaniu, zmianie ubioru, zmianie pampersów, pieluchomajtek, pilnowaniu i doglądaniu podczas przyjmowania leków, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, karmieniu, praniu odzieży, bielizny pościelowej, prasowaniu, umawia także wizyty lekarskie, w których uczestniczy, wykupuje leki, organizuje transport medyczny, robi zakupy, reguluje opłaty związane z utrzymaniem mieszkania, załatwia sprawy urzędowe, jest w stałym kontakcie telefonicznym z lekarzem POZ, jak również ze specjalistami. W ocenie SKO udzielana przez skarżącą pomoc matce nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wg Kolegium opieka, którą wykonuje skarżąca nie uzasadnia istnienia związku przyczynowo – skutkowego z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia. Zaznaczono, że znaczna cześć czynności, które wskazała skarżąca np. czynności związane z przygotowaniem posiłków czy sprzątaniem domu, zakupami, praniem odzieży, pościeli należą do zwykłych prac domowych, które wykonywane są przez osoby pracujące w każdej rodzinie i skarżąca wykonywałaby je również wtedy, gdyby nie miała pod opieką niepełnosprawnej matki. Ponadto mieszka ona wspólnie z rodzicami, zatem dbanie o porządek w mieszkaniu należy także do jej obowiązków. Dotyczy to również regulowania opłat związanych z utrzymaniem mieszkania. Są to wszystko czynności dnia codziennego, związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które nie mogą być uznane za opiekę w rozumieniu art. 17 ustawy. Z kolei umawianie wizyt lekarskich, czy uczestniczenie w tych wizytach, kontaktowanie się telefoniczne z lekarzami nie może być uznane za przeszkodę w podjęciu zatrudnienia lub innej pracy i da się pogodzić z wykonywaniem pracy. Wizyty lekarskie odbywają się w określonych odstępach czasu, a wykupowanie leków można połączyć z robieniem zakupów. Pozostałe czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą to pomoc przy czynnościach higienicznych i pielęgnacyjnych, a także przygotowywanie posiłków i pomoc przy ich spożywaniu. W ocenie Kolegium czynności te mogą być wykonywane przed i po pracy i nie wymagają takiego zaangażowania czasowego, że niemożliwe jest podjęcie zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczy o tym fakt wykonywania przez skarżącą pracy w wymiarze ½ czasu pracy w sklepie osiedlowym. Reasumując, Kolegium uznało, że zakres sprawowanej opieki jest niewystarczający do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które przyznawane jest nie za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W skardze skarżąca zarzuciła SKO naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności: a) zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej – ustawa) i uzależnienie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności, w sytuacji, gdy na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b ustawy został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na skutek czego przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres wskazywanych przez skarżącą czynności wykonywanych przy matce nie stanowi przeszkody w podejmowaniu przez skarżącą zatrudnienia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie po pierwsze istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad J. J., po wtóre zaś zakres wykonywanych przez skarżącą czynności i charakter sprawowanej przezeń opieki nad J. J., wyklucza podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia, a nadto faktycznie brak jest innej osoby wykonującej wobec J. J. jakiekolwiek czynności związane ze sprawowaniem opieki, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności art. 6 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 7 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przyjęcie, że wskazywany i wykonywany przy J. J. przez skarżącą zakres czynności nie wymaga pełnej, całodobowej dyspozycyjności skarżącej i nie stanowi przeszkody w podejmowaniu przez skarżącą zatrudnienia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie po pierwsze istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad J. J., po wtóre zaś zakres wykonywanych przez skarżącą czynności i charakter sprawowanej przezeń opieki nad J. J., wyklucza podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia nieuwzględniającego słuszny interes strony. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i decyzji I instancji i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie. Sąd zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390, dalej jako ustawa). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad określonym członkiem rodziny. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości pokrewieństwo jak i niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Bezsporna wg organu pozostaje też okoliczność, że skarżąca sprawuje rzeczywistą opiekę nad niepełnosprawną matką, wg organu nie oznacza to jednak, że nie może podjąć zatrudnienia a ponadto ma ustalone prawo do emerytury. W odniesieniu do kryterium określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. kryterium daty powstania niepełnosprawności, zasadnie SKO przyjęło, że w punkcie 2 sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/10), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, uznaje się, że brak zmiany przez ustawodawcę treści art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - wobec wynikającego z ww. wyroku z 21 października 2014 r. wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2920/16, Lex nr 2324296, 2 czerwca 2017 r., I OSK 108/12, Lex nr 1260038 oraz 26 maja 2017 r., I OSK 128/16, Lex nr 2305184). W realiach rozpoznawanej sprawy nieusprawiedliwione było więc przyjęcie przez organ I instancji, że ustalenie niepełnosprawności u matki skarżącej po ukończeniu 18 roku życia i nie w trakcie nauki w szkole, uzasadnia odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Weryfikacyjne stanowisko Kolegium zasługuje w tym zakresie na całkowitą aprobatę. Sąd nie podziela natomiast stanowiska SKO, wg którego za odmową przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką przemawia brak istnienia związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki, i co do zasady powinna to być okoliczność obiektywna. Skoro skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym jej matka legitymowała się już orzeczeniem o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem na konieczność stałej opieki a przy tym skarżąca sprawuje nad nią opiekę, której zakres w jej ocenie nie daje możliwości podjęcia zatrudnienia – to w sprawie została spełniona przesłanka przyznania ww. świadczenia, wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy, jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. W okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy (wg brzmienia z daty zaskarżonej decyzji), skarżąca jako zobowiązana do alimentacji względem matki, należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką niezdolną do samodzielnej egzystencji. Już sama treść orzeczenia o niepełnosprawności przesądza o konieczności sprawowania nad nią stałej opieki. W ocenie Sądu, ustalenia poczynione przez organ pozwalają wnioskować, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką w sposób ciągły, tj. wykonuje wszystkie czynności dnia codziennego, wobec tego niezrozumiała jest treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. SKO podało podstawy prawne, ustaliło stan faktyczny odpowiadający normie z art. 17 ust. 1 ustawy i odmówiło skarżącej wnioskowanego świadczenia – wbrew poczynionym przez siebie ustaleniom. Organ potwierdził, że matka skarżącej wymaga stałej opieki, porusza się przy pomocy balkonika, wymaga podawania leków, robienia zakupów itd. a także że jest pampersowana w nocy i musi mieć pomoc przy czynnościach higieniczno – pielęgnacyjnych. Jednocześnie SKO podało, że czynności takie jak przygotowywanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, robienie zakupów, kupowanie leków nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Zaznaczyło, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica. Zdaniem Sądu, nie ma sporu co do tego, że osoby bliskie (w tym osoby zobowiązane do alimentacji) powinny wspierać się i pomagać sobie w codziennych czynnościach, jednak czym innym jest codzienna pomoc w podstawowych czynnościach życiowych sprawowana w stosunku do osoby bliskiej, a czym innym, według ustawodawcy, jest sprawowanie takiej opieki nad bliską osobą niepełnosprawną i niezdolną do samodzielnego funkcjonowania a przy tym wymagającą - według orzeczenia ZUS - stałej opieki. SKO zdaje się nie dostrzegać tej zasadniczej różnicy. Wobec powyższego zasadne okazały się zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy) jak i przepisów kpa (art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 77 § 1 i art. 7 oraz art. 80 kpa). W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że nie ma przeszkód do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy (w zw. z art. 135 ppsa). Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 ppsa). Jednocześnie organ weźmie pod uwagę, że od 1 stycznia 2024 r. weszły w życie przepisy ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429), które w zasadniczy sposób zmieniły dotychczasowe warunki przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. Niemniej jednak na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Przy czym art. 63 ust. 1 tej ustawy uzależnia zastosowanie przepisów dotychczasowych od powstania prawa, a nie jego stwierdzenia w decyzji. O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku. W konsekwencji art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed 1 stycznia 2024 r. organ rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązany jest ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ppsa. Koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 poz. 1964).