I SA/Wa 65/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi [...] P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] P. S. A. z siedzibą w W. od pisma Naczelnika Wydziału [...] w Urzędzie Miasta W. z dnia [...] września 2008 r. (w postanowieniu błędnie podano datę [...] września 2008 r.) nr [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Prezydent Miasta W. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku, złożonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.) o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonego w W. przy ul. [...] (dawnej: [...]) hip. Nr [...], o powierzchni [...] m². W toku tego postępowania Naczelnik Wydziału [...] w Urzędzie Miasta W. w piśmie z dnia [...] września 2008 r. udzielił [....] P. S.A. (odpowiadając na wystąpienie [...] z dnia [...] maja 2008 r.) informacji dotyczących prowadzonego postępowania dekretowego, kwestii legitymacji do złożenia wniosku dekretowego oraz skierował prośbę o udzielenie informacji, kiedy wzniesiono [...] przy ul. [...]. Od przedmiotowego pisma z dnia [...] września 2008 r. odwołanie (datowane na dzień [...] września 2008 r.) wniosła [...] P. S.A. W uzasadnieniu złożonego odwołania Spółka wskazała, że jego przedmiotem jest decyzja z dnia [...] września 2008 r. Prezydenta Miasta W., w imieniu którego działał Naczelnik Wydziału [...], odmawiająca przyznania [...] prawa udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie rozpatrzenia złożonego przez dawnego właściciela nieruchomości wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Powołując się na art. 28 kpa Spółka wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] września 2008 r. i dopuszczenie jej w charakterze strony do udziału w postępowaniu, przedstawiając jednocześnie okoliczności mające wykazać interes prawny [...]. Po zapoznaniu się z aktami sprawy i złożonym odwołaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdziło jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu decyzji podniosło, że w postępowaniu wstępnym odwoławczym organ II instancji podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Powołując się na treść przepisu art. 127 § 1 kpa organ II instancji wskazał, że odwołanie przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Nie każdy bowiem dokument administracyjny stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 kpa. Według art. 104 § 2 kpa decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Kwestionowane przez skarżącą Spółkę pismo z dnia [...] września 2008 r. zostało natomiast sporządzone w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.) i w ocenie organu odwoławczego nie rozstrzyga sprawy, ani nie stanowi decyzji kończącej to postępowanie, zatem wniesienir odwołania jest niedopuszczalne. Organ II instancji podkreślił także, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego poza art. 31 kpa nie przewidują, aby w toku prowadzonego postępowania było wydawane odrębne orzeczenie rozstrzygające o legitymacji podmiotu do działania w danej sprawie w charakterze strony. Natomiast zgodnie art. 107 § 1 kpa oznaczenie strony lub stron powinna zawierać decyzja kończąca sprawę. Zatem, zdaniem organu, co do zasady organ administracji rozstrzyga tę kwestię właśnie w decyzji kończącej sprawę. Biorąc powyższe pod uwagę organ II instancji na podstawie art. 134 kpa orzekł o niedopuszczalności odwołania od pisma niebędącego decyzją administracyjną. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] P. S. A. z siedzibą w W., zarzucając temu orzeczeniu naruszenie prawa, w szczególności art. 7 i art. 28 kpa, poprzez niedopuszczenie strony skarżącej do postępowania administracyjnego na prawach strony. W uzasadnieniu skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji Prezydenta Miasta W. reprezentowanego przez Naczelnika Wydziału [...] z dnia [...] września 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania [...] P. S. A. wydane na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 134 kpa stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 kpa orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie od czynności organu, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 kpa. Z taką natomiast sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu we wniesionej skardze należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja pierwszoinstancyjna. Za taką nie może bowiem być uznane, zdaniem Sądu orzekającego, pismo Naczelnika Wydziału [...] w Urzędzie W. z dnia [...] września 2008 r. Pismem tym Naczelnik Wydziału, odpowiadając na wystąpienie [...] z dnia [...] maja 2008 r., udzielił stronie skarżącej jedynie informacji dotyczącej aktualnego stanu prawnego nieruchomości położonej przy ul. [...], wyjaśnił jakie przepisy prawa stanowią podstawę toczącego się postępowania, przedstawił kwestie legitymacji do złożenia tzw. wniosku dekretowego oraz zawarł prośbę o udzielenie informacji dotyczącej znajdujących sie na przedmiotowej nieruchomości [...]. Pismo to nie spełnia zatem wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 § 1 kpa, który stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Co prawda w orzecznictwie przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy natomiast zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81). Jednakże w rozpatrywanej sprawie pismo z dnia [...] września 2008 r. nie zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Wydział [...] Urzędu Miasta W. nie jest organem administracji publicznej. Biuro to jest jedynie aparatem pomocniczym organu administracji, którym w niniejszej sprawie będzie Prezydent Miasta W., przy pomocy którego organ (Prezydent Miasta W.) wykonuje przyznane mu funkcje. Urząd w tym znaczeniu nie posiada jakichkolwiek uprawnień władczych, zatem nie może być uznany za podmiot, któremu ustawa przyznaje jakiekolwiek kompetencje orzecznicze. Ponadto elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie, nazywane niekiedy osnową decyzji administracyjnej. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie konieczny element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawiera uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. lub odmowę przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku. Pismo to nie zawiera również podstawy prawnej ewentualnego rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego odwołanie lub pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi. W konsekwencji pismo z dnia [...] września 2008 r. mimo, ze skierowane do skarżącego, nie może być traktowane, jako decyzja organu administracji publicznej. Organ odwoławczy prawidłowo zatem stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. Brak decyzji organu I instancji wykluczał bowiem możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. Dodatkowo wskazać należy, że prawidłowe jest także stanowisko organu odwoławczego, że poza art. 31 § 2 kpa (który nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania) przepisy Kodeks postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi tu zatem nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie jedynie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Jeśli zaś jakiś podmiot będzie uważał, że bez własnej winy został pominięty jako strona w konkretnym postępowaniu administracyjnym, to zawsze może rozważyć możliwość skorzystania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, z możliwości żądania wznowienia takiego postępowania administracyjnego. Stanowisko to znajduje poparcie w dotychczasowej doktrynie, zgodnie z którą ustalenie czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 kpa). W dalszym etapie postępowania administracyjnego jednostka, która twierdzi, że orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, ma prawo wnieść odwołanie od tego orzeczenia - wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (zob. Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego - B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 615). Podobne stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 30 czerwca 1986 r. sygn. akt III SA 97/86, publ. ONSA 1987 r. Nr 2, poz. 46). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.