I SA/Wa 651/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. B. i H. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] października1970 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej we wsi [...], grom. [...], pow. [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...],[...] i [...] o pow. 2601 m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW nr [...], stanowiącej współwłasność E. i L. B. Pismem z dnia 14 marca 2017 r. H. B. i S. B., spadkobiercy E. i L. B. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 3 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Minister Inwestycji i Rozwoju rozpatrując sprawę wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) i przywołał treść jej przepisów znajdujących zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu. Minister stwierdził, że wnioskodawcą wywłaszczenia był Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w [...] i jako instytucja państwowa był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie, a zatem została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] lipca1970 r. była rozbudowa drogi [...], co niewątpliwie mieściło się zdaniem organu nadzoru w pojęciu celu użyteczności publicznej, bowiem rozbudowa drogi publicznej służyła ogółowi społeczeństwa. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdzona była decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] czerwca1965 r. Minister podniósł, że jakkolwiek w aktach sprawy nie zachowała się decyzja lokalizacyjna potwierdzająca niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel, to z treści kwestionowanej decyzji wynika, iż została ona załączona do wniosku wywłaszczeniowego, co wskazuje, że funkcjonowała ona w obrocie prawnym. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Ponadto Minister dodał, iż skoro przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Tym samym, bez wyraźnych dowodów wskazujących na rażące naruszenie tych przepisów, organ nadzoru nie ma możliwości podważania prawidłowości decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie. Minister stwierdził, że organ wywłaszczeniowy dysponując ww. decyzją o lokalizacji szczegółowej miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców dotyczącego realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, Minister wskazał, że celem wywłaszczenia była rozbudowa drogi publicznej relacji [...], nie zaś - jak twierdzą wnioskodawcy - jej budowa. Oczywistym zatem jest, że w badanej sprawie droga publiczna relacji [...] istniała w dacie wydania kwestionowanej decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości pod jej rozbudowę. Dodatkowo z akt archiwalnych sprawy wynika, że rozbudowa ww. drogi polegała na jej poszerzeniu. Wskazuje na to wprost zachowana w aktach sprawy mapa sporządzona dla nieruchomości gruntowej Nr rej. grunt. [...] KW Nr [...] z dnia [...] marca1963 r. Skoro zatem poszerzenie istniejącej drogi mogło nastąpić jedynie poprzez wywłaszczenie części przylegających do drogi działek nr [...],[...] i [...] (jednakże nie wchodzących w granice pasa drogowego), ze względu na liniowy charakter inwestycji, to nie sposób zakwestionować niezbędności wywłaszczenia na cel publiczny, jakim była rozbudowa drogi publicznej. W aktach sprawy nie zachowała się oferta dobrowolnej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Niemniej jednak z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego wynika, że ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił do współwłaścicieli z ofertą dobrowolnej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, jednakże starania o nabycie tego gruntu w drodze dobrowolnej umowy nie dały pozytywnego rezultatu. Minister wskazał, iż wniosek o wywłaszczenie zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości mających podlegać wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia, wynik rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Do wniosku załączono ponadto dokumenty takie jak: odpisy księgi wieczystej, opinie biegłego, wyciąg główny zmian gruntowych, odpisy ofert oraz mapy katastralne. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 1970 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego co do przedmiotowej nieruchomości, jednocześnie informując o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] września1970 r. Znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru ww. zawiadomienia dowodzi, iż zostało ono skutecznie doręczone E. B. Rozprawa została przeprowadzona w wyznaczonym terminie, tj. w dniu [...] września1970 r. i udział w niej wziął E. B., który wniósł o ustalenie odszkodowania za grunt i drzewostan. Jak wynika z akt archiwalnych, w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły. Minister wskazał, iż nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcy nie wykazali, że brak biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można zatem zdaniem organu przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. W aktach archiwalnych sprawy zachowała się opinia szacunkowa sporządzona w dniu [...] marca 1966 r. przez biegłego Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] E. M., zawierająca wyliczenia wartości przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...],[...] i [...]. Część nieruchomości o powierzchni 1889 m2 zajęta była pod las, a pozostała część o pow. 712 m2 stanowiła grunty rolne. Podstawę ustalenia odszkodowania za grunt rolny stanowił przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie za grunty rolne (orne, warzywnicze, sadownicze, łąki, pastwiska itd.) powinno odpowiadać cenom ustalonym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Biegły wyliczył odszkodowanie w oparciu o stawki odszkodowania ustalone zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335), przyjmując przy wycenie położenie nieruchomości w strefie ekonomicznej wiejskiej w okręgu gospodarczym IV, ustalając stawkę 0,40 zł za 1 m2 gruntu rolnego kl. VI, 0,75 zł za 1 m2 łąki kl. IV, 0,35 zł za 1 m2 łąki kl. V. Zatem odszkodowanie za grunt rolny winno wynosić: za grunt rolny klasy VI o powierzchni 50 m2 - 20 zł (50 m2 x 0,40 zł) za grunt rolny (łąkę) klasy IV o powierzchni 221 m2 - 165,75 zł (221 m2 x 0,75 zł) za grunt rolny (łąkę) klasy V o powierzchni 441 m2 - 154,35 zł (441 m2 x 0,35 zł). A zatem kwotę odszkodowania za grunt rolny w wysokości 340,10 zł biegły wyliczył w wyniku przemnożenia powierzchni gruntu wywłaszczonej nieruchomości przez obowiązujące stawki. Taka też kwota została przyznana kwestionowaną decyzją. Natomiast podstawę ustalenia odszkodowania za grunt leśny stanowił przepis art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., według którego odszkodowanie za grunt leśny określało się jak za grunt rolny z doliczeniem wartości użytkowej drzewostanu, a w braku materiałów użytkowych w drzewostanie - z doliczeniem kosztów zalesienia i pielęgnacji poniesionych przez właściciela. Biegły wyliczył odszkodowanie za grunt leśny w oparciu o stawki odszkodowania ustalone ww. zarządzeniem z dnia 24 września 1962 r., ustalając stawkę 0,40 zł za 1 m2 gruntu leśnego, natomiast wartość drzewostanów na podstawie danych taksacyjnych określonych w terenie, zaś koszty zalesienia, poprawek i pielęgnacji na podstawie obowiązujących stawek stosowanych w Państwowym Gospodarstwie Leśnym. A zatem kwotę odszkodowania za grunt leśny w wysokości 1358,57 zł biegły wyliczył w wyniku przemnożenia powierzchni gruntu leśnego, tj. 1889 m2 przez kwotę 0,40 zł (1889 m2 x 0,40 zł = 755,60 zł) oraz przy uwzględnieniu wartości drzewostanu o pow. 1889 m2, wycenionego na kwotę 602,97 zł, co dało łącznie 1358,57 zł. Taka też kwota została przyznana kwestionowaną decyzją. Minister zauważył, iż współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie skorzystali z przysługującego im prawa odwołania się od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] października1970 r., a zatem nie czuli się pokrzywdzeni przyznaną kwotą odszkodowania i nie kwestionowali wysokości ustalonego i przyznanego odszkodowania. Organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej. Takiej zaś sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Minister stwierdził, że kwestionowana decyzja zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., w związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. B. i H. B. zarzucając jej: błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.); naruszenie przepisów k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji kluczowych elementów sprawy; art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie aktualnej sądowoadministracyjnej linii orzeczniczej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia w postaci budowy drogi był na części przedmiotowej nieruchomości zrealizowany jeszcze przed jej wywłaszczeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ww.ustawy. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym organ nie bada sprawy co do istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, ale ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Innymi słowy organ nie jest uprawniony do uwzględniania w tym postępowaniu wad - nawet oczywistych – jeżeli nie mają one charakteru kwalifikowanego. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może bowiem zastępować postępowania zwykłego lub go powtarzać. Nadto, oceny legalności badanej decyzji organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Dodać przy tym trzeba, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega zauważalnej wprost sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że weryfikowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawę prawną decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z dnia 14 marca 1961r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Kwestionowana decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1970 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Organ przeanalizował normę art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15, art. 16 oraz art. 21 ustawy z 1958 r. i doszedł do uprawnionego wniosku, że ww. decyzja nie narusza tych przepisów rażąco. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z uzasadnienia wniosku o wywłaszczenie była rozbudowa drogi relacji [...]. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności (vide wyrok NSA z 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1889/10). Tym samym jako taki cel należało potraktować rozbudowę drogi, która jako droga publiczna służy ogółowi społeczeństwa. Niezbędność wywłaszczenia została potwierdzona decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] czerwca 1965 r. Wprawdzie decyzja ta nie zachowała się, jednak z treści wniosku wywłaszczeniowego wynika, że została ona do niego załączona. Słusznie Minister zauważył, że brak dokumentu w aktach archiwalnych nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obiegu prawnym, w szczególności, gdy inne dokumenty potwierdzają jego istnienie. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości. W aktach archiwalnych nie zachowała się oferta dobrowolnej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, jednak z wniosku wywłaszczeniowego wynika, że ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił do właścicieli z ofertą dobrowolnej jej sprzedaży, ale bezskutecznie. Zdaniem Sądu wniosek o wywłaszczenie spełniał także, jak słusznie wskazał organ warunki określone w art. 15 ustawy z 1958 r. Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w [...] wskazał bowiem nieruchomości mające podlegać w wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia, wynik rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości oraz załączył wymagane dokumenty. W zgromadzonych aktach znajduje się również zawiadomienie z [...] lipca 1970 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości oraz terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] września 1970 r. Rozprawa została przeprowadzona we wskazanym terminie, podczas której E. B. wniósł o ustalenie odszkodowania za grunt i drzewostan. Zgodnie z przepisem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia taka winna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z protokołu na rozprawie nie był na obecny biegły, który sporządził operat szacunkowy. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że sama nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy z 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być zatem kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania (w rozpatrywanej sprawie taka zaś sytuacja nie wystąpiła). Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, że naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 2/08, wyroki NSA z 9 października 2014 r. I OSK 800/13, z 1 września 2009 r. I OSK 1461/10). Analiza art. 21 ustawy z 1958 r. prowadzi do wniosku, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z 1958 r., nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia jest prawidłowa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych", a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Z tego względu omawiany przepis wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11, Lex nr 1217356). W niniejszej sprawie za zasadne należało zatem uznać stanowisko organu, że brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość odszkodowania ustalonego w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Sąd wziął pod uwagę w tym wypadku specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r. polegającą na tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Trafnie stwierdził organ, że w tej sytuacji biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć jego powierzchnię przez wartość 1 m² w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt położony w strefie ekonomicznej wiejskiej , zaś szacując drzewostan biegły dokonał wyliczenia na podstawie danych taksacyjnych określonych w terenie, zaś koszty zalesienia, poprawek i pielęgnacji na podstawie obowiązujących stawek w Państwowym Gospodarstwie Leśnym. Tym samym należało uznać, że brak udziału biegłego w rozprawie, przy braku możliwości zmiany wyceny, stanowi wprawdzie naruszenie art. 21 ustawy z 1958 r., to jednak nie może być on uznany za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07 niepublik. , w którym Sąd stwierdził, że stosownie do art. 22 odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Zatem z przepisu ww. artykułu wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez spadkobierców (współwłaścicieli) kwoty odszkodowania, wynikające z opinii nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt administracyjnych ówcześni właściciele przedmiotowej nieruchomości nie kwestionowali prawidłowości kwestionowanej obecnie przez ich spadkobierców decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, co potwierdza brak złożenia przez nich odwołania od tej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi, że cel wywłaszczenia na części przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany poprzez budowę na niej drogi, należy zgodzić się z Ministrem, że celem wywłaszczenia była rozbudowa, a nie budowa drogi, co oznacza, że w dacie wywłaszczenia istniała droga relacji [...], a celem wywłaszczenia było jej poszerzenie. Jak zasadnie podniósł Minister, znajdująca się w aktach mapa nieruchomości gruntowej z [...] marca 1963 r. powyższe potwierdza. Skład orzekający w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1242/98, że wątpliwości co do ustalenia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art.16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Inaczej mówiąc decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) wskazano, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Ponadto w orzecznictwie można odnotować stanowisko, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., I SA/Wa 2131/14). Brak zatem dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Nie pomniejsza to oczywiście obowiązków organu nadzoru wynikających z przepisów k.p.a., regulujących zasady postępowania dowodowego, w tym obowiązku dążenia w toku tego postępowania do ustalenia prawdy obiektywnej. W sprawach toczących się w trybie nieważnościowym, w których przedmiotem są orzeczenia wydawane kilkadziesiąt lat temu, często możliwości zebrania materiału dowodowego ograniczają się do dokumentacji zawartej w archiwalnych aktach administracyjnych. W takim przypadku organ nadzoru może dokonać kontroli orzeczenia w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zachowanych materiałów i dowodów. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa, ponieważ została wydana w innych okolicznościach niż wskazane w uzasadnieniu. Skoro strona wywodzi z danej okoliczności tak daleko idące skutki prawne, to powinna przedstawić na tę okoliczność stosowne dowody. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej (zwłaszcza w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma latami) wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1340/16, por. również wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, Sąd uznał, że Minister wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydana decyzja zawiera niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co w konsekwencji oznacza niezasadność zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.