I SA/Wa 651/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala sprzeciw. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), uchylił wydaną w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja Wojewody [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy: Na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z [...] lipca 1974 r. Rep. Nr [...], Skarb Państwa nabył nieruchomość położoną w W., w dzielnicy [...], przy ul. [...] stanowiącą m.in. działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz działkę nr [...] w obrębu [...] o pow. [...] m2. Właścicielami ww. nieruchomości byli S. i M. małż. Z., co wynika z aktu własności ziemi z [...] lutego 1973 r., nr [...], rep. [...]. Na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] lutego 1972 r. nr [...], wydanej przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodeci Prezydium Rady Narodowej [...], ustalona została lokalizacja osiedla "[...]" /część południowa/ na terenie w W. w dzielnicy [...] w obrębie ulic: [...],[...] i Trasy [...], wskazanym na szkicu sytuacyjnym nr [...], stanowiącym załącznik do tej decyzji. Pod ww. inwestycję przeznaczona była część nieruchomości m.in. działka nr [...], natomiast m.in. działka nr [...] znajdowała się na terenie nie objętym powołaną wyżej lokalizacją. Nabycia części nieruchomości znajdującej się poza granicami lokalizacji inwestycji dokonano w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). H. R. i Z. P. (spadkobierczynie dawnych właścicieli) wnioskiem z [...] października 2014 r. wystąpiły o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej, objętej aktem własności ziemi nr [...], rep. [...], w tym działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Jak wynika z opracowania sporządzonego przez geodetę S. G. działka ew. nr [...] z obrębu [...] stanowi część działki ew. nr [...] z obrębu [...] i działkę ew. nr [...] z obrębu [...], przejętych przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z [...] lipca 1974 r. Rep. Nr [...]. W związku ze śmiercią Z. P. ([...] czerwca 2015 r.) oraz śmiercią H. R. ([...] lipca 2018 r.), pismem z [...] lipca 2019 r., ich spadkobiercy, tj. A. T., M. R., D. P., E. B. i E. D., podtrzymali ww. wniosek z [...] października 2014 r. o zwrot nieruchomości. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości ozn. nr działki [...], położonej w W., obręb [...], w dzielnicy [...], w rejonie ul. [...] (odpowiadającej dawnej działce ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 z dawnego obrębu [...] oraz części dawnej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 z dawnego obrębu [...]). W uzasadnieniu stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż na nieruchomości zbudowano linię energetyczną z oświetleniem ulicznym i latarniami, wybudowano chodnik wzdłuż parkingu znajdującego się na sąsiedniej działce, na pozostałej części nieruchomości, położonej poza określoną linią zabudowy oraz linią rozgraniczającą osiedla znajdowały się ogródki działkowe, o czym świadczą pozostałe na nieruchomości zabudowania - domki letniskowe, drzewa owocowe, zainwentaryzowane przyłącza wodociągowe nie stanowiące infrastruktury technicznej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. Powołał się przy tym na przeprowadzoną w dniu [...] września 2017 r. wizję na nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki [...] z obrębu [...] oraz na zdjęcia lotnicze wydrukowane ze strony Urzędu [...]. Starosta ustalając cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, uznał, iż działka nr ewid. [...] przeznaczona została pod tereny zieleni urządzonej. Powołał się na plan realizacyjny zagospodarowania terenu budynku nr [...] oś. [...], który został zatwierdzony decyzją z [...] kwietnia 1977 r. L.dz. [...], wydaną przez Urząd Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury oraz na projekt [...], ukształtowania terenu i zieleni Osiedla [...], otoczenie bud. [...]-[...], stanowiący załącznik do decyzji Urzędu Miasta [...] z [...] sierpnia 1977 r. L.dz. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. T., M. R., D. P., E. B. i E. D. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2021 r. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że na działce, będącej przedmiotem postępowania zwrotowego, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Brak kluczowych dokumentów potwierdzających jednoznacznie, która część działki ew. nr [...] z obrębu [...] została objęta lokalizacją, a która jej część pozostawała poza lokalizacją, uniemożliwił rzetelne zbadanie realizacji celu na przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że część nieruchomości została wywłaszczona, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z [...] lipca 1972 r. nr [...] pod budowę osiedla "[...]" /część południowa/ na terenie w W. w dzielnicy [...] w obrębie ulic: [...],[...] i Trasy [...], wskazanym na szkicu sytuacyjnym nr [...]. A także, że z treści aktu notarialnego z [...] lipca 1974 r. Rep. Nr [...] wynika, że cała działka dawna działka o nr [...], której część stanowi działka ew. nr [...] z obrębu [...] znalazła się w granicach powyższej lokalizacji, natomiast dawna działka nr [...], która w całości weszła w skład działki ew. nr [...] z obrębu [...], znalazła się poza granicami lokalizacji inwestycji. Podkreślił, że Starosta winien był ustalić w sposób bezsporny, która część działki, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, była położona w granicach lokalizacji budowy osiedla, a która część leżała poza jej granicami i została "dowłaszczona" na wniosek właścicieli. Wojewoda zwrócił uwagę, że na znajdującym się w aktach sprawy szkicu sytuacyjnym nr [...] do decyzji lokalizacyjnej z [...] lipca 1972 r. nr [...] brak jest wykreślonych granic działki ew. nr [...] z obrębu [...], co uniemożliwia ustalenie, czy działka ta została objęta lokalizacją budowy osiedla, a jeżeli tak, to jaka jej część znalazła się w lokalizacji, a jaka poza nią, a w konsekwencji rzetelne zbadanie realizacji celu wywłaszczenia. Wskazał, że stan zagospodarowania działek, stwierdzony w trakcie oględzin przeprowadzonych w 2017 r., nie może stanowić wyłącznego dowodu na brak realizacji celu w terminach wskazanych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: "u.g.n."), gdyż w postępowaniu zwrotowym oględziny przeprowadza się w celu ustalenia aktualnego stanu faktyczno-prawnego nieruchomości. Ponadto wskazał, że z protokołu z oględzin nie wynika, jaki był stan zagospodarowania tej części działki, która została objęta lokalizacją osiedla. Opis stanu zagospodarowania jest ogólny i dotyczy całej działki o nr ewid. [...] z obrębu [...]. Wojewoda odniósł się również do dołączonych do akt sprawy zdjęć lotniczych wskazując, że zdjęcia jako fotomapa, stanowią wiarygodny materiał informacyjny i bezwzględny dowód do oceny zarzutów w postępowaniu administracyjnym, jednakże aby mogły one stanowić taki dowód w niniejszym postępowaniu, winny zostać na nich wyznaczone granice działki ew. nr [...] z obrębu [...] ze wskazaniem części działki objętej lokalizacją i części działki leżącej poza lokalizacją. Zdjęcia te powinny zawierać również opis wskazujący na sposób zagospodarowania terenu widocznego na zdjęciach. Zarówno wykreślenie granic, jak i wykonanie opisu zdjęć powinno być dokonane przez osobę do tego uprawnioną. Zauważył także, że plan realizacyjny zagospodarowania terenu budynku nr [...] oś. [...], na który Starosta powołał się, powstał już po dacie zawarcia umowy wywłaszczeniowej, a prawidłowa ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia może być dokonana wyłącznie w oparciu o dokumenty, które powstały przed wywłaszczeniem i stanowiły podstawę do jego dokonania. Podał, że z akt sprawy wynika, iż decyzja lokalizacyjna z [...] lipca 1972 r. nr [...] została uchylona decyzją z [...] lutego 1974 r. nr [...],[...] w części dotyczącej szkicu lokalizacyjnego nr [...]. Nowe granice lokalizacji zostały wykazane na szkicu nr [...]. Wskazał, że na znajdującym się w aktach sprawy szkicu nr [...] brak jest wykreślonych granic działki ew. nr [...] z obrębu [...], w związku z czym nie można ustalić, jaka część tej działki została objęta lokalizacją i czy w ogóle została nią objęta. Końcowo wskazał na konieczność sporządzenia opracowania geodezyjnego, w ponownie prowadzonym postępowaniu, z którego jednoznacznie będzie wynikać, jaka część działki ew. nr [...] z obrębu [...] została objęta lokalizacją budowy osiedla [...]-[...], a jaka jej cześć została "dowłaszczona" na wniosek właścicieli. Polecił by organ I instancji pozyskał również dokumenty, z których będzie wynikało, jaki był stan zagospodarowania nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym po wywłaszczeniu i na dzień [...] września 2004 r. W tym celu pomocne mogą się okazać zdjęcia lotnicze z wyznaczonymi granicami działki ew. nr [...] z obrębu [...] ze wskazaniem części działki objętej lokalizacją i części działki leżącej poza lokalizacją wraz z opisem tych zdjęć, wykonanym przez uprawnioną do tego osobę. Zauważył również, że ponownego zbadania wymaga kwestia kręgu stron postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości, gdyż w aktach sprawy brak jest dokumentów, z których by wynikało, jakim tytułem prawnym do nieruchomości wykazała się [...] Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]", którą Starosta uznał za stronę niniejszego postępowania kierując do niej swoją decyzję. Wskazał także, że znajdujące się w aktach sprawy postanowienia spadkowe oraz akty poświadczenia dziedziczenia, a także akt własności ziemi z [...] lutego 1973 r. nr [...] rep. [...] oraz akt notarialny z [...] lipca 1974 r. Rep. Nr [...] są nieuwierzytelnionymi kopiami. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosło Miasto [...] zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazało, że Wojewoda nie wziął pod uwagę, że na mocy aktu notarialnego z [...] lipca 1974 r. Rep. Nr [...] wywłaszczono między innymi sporną działkę, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z [...] lipca 1972 r. nr [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Podstawę nabycia stanowił art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stwierdziło, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, gdy nieruchomość została nabyta na podstawie ww. przepisu, w myśl art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych mają zastosowanie "odpowiednio", ponieważ nieruchomość nie została wywłaszczona, ale nabyta na podstawie umowy eksprioracyjnej. W przeciwieństwie do decyzji wywłaszczeniowej, która mogła być wydana tylko w oparciu o plan realizacyjny, który zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił konieczny załącznik do wniosku o wywłaszczenie, umowa nabycia na podstawie art. 6 tej ustawy mogła być zawarta również w sytuacji, kiedy cel dający podstawę do późniejszego wywłaszczenia został określony w formie abstrakcyjnej, o wiele bardziej ogólnej niż w planie realizacyjnym. W ww. akcie notarialnym odwołano się do decyzji o lokalizacji inwestycji wskazującej jako cel nabycia budowę osiedla mieszkaniowego. Decyzja taka określała wyłącznie podstawowe dane charakteryzujące inwestycję oraz miejsce wykonania zamierzonej inwestycji przez wskazanie miejscowości. Przedmiotem tej decyzji nie było zatem ustalenie szczegółowego zagospodarowania poszczególnych nieruchomości. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ ten powinien również ustalić, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, ponieważ osiedle mieszkaniowe "[...]" powstało. Zdaniem sprzeciwiającego nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje fakt, iż wywłaszczeniem objęta była działka nr [...] z obr. [...] o pow. [...] m2 a pozostała część przedmiotowej nieruchomości (działka nr [...] z obr. [...]) o powierzchni jedynie [...] m2 została wywłaszczona na zasadzie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. dowłaszczona) na wniosek poprzednich właścicieli, jako nienadająca się do racjonalnego wykorzystania na cele dotychczasowe. Zatem jej ewentualny zwrot uzależniony jest od zwrotu części wywłaszczonej. Ponadto należy pamiętać, że w przypadku realizacji osiedla mieszkaniowego, budowanego według ówczesnych standardów, przy ocenie czy dana nieruchomość może być uznana za zbędną dla celu wywłaszczenia, kluczowe znaczenie ma zachowanie uprzednich funkcji i cech nieruchomości. W ramach planowanych ówcześnie kompleksów mieszkaniowych uwzględniano również potrzeby socjalne ich mieszkańców. W celu zapewnienia tych potrzeb pozostawiano także przestrzenie wolne od zabudowy. Z uwagi na fakt, że przedmiotowa działka mogła być zagospodarowana jako teren zielony (ogródki działkowe), ze względu na jej lokalizację, tj. była poza zasięgiem planów realizacyjnych, pod względem finansowym był to element osiedla o niewygórowanych kosztach w porównaniu z budową, np. bloku mieszkalnego. Miasto podkreśliło, że osiedle [...] było realizowane do 1983 r. Zagospodarowanie spornej działki w postaci terenu zielonego wskazuje na realizację celu wywłaszczenia. Jego zdaniem zebrany materiał dowodowy przez organ I instancji jest wystarczający. Jednolity sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości i terenów ją otaczających wskazuje na to, że brak jest jakichkolwiek potrzeb wykonywania szczegółowego opracowania przez osobę uprawnioną, mającego na celu wykreślenie na zdjęciach lotniczych jej granic, a zwłaszcza "dowłaszczonych" [...] m2. Z tych przyczyn, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Organ pierwszej instancji prawidłowo bowiem przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując oceny, czy działka nr [...] z obrębu [...] spełniała przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia. W ocenie sprzeciwiającego twierdzenie Wojewody o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Jego przedmiotem jest decyzja Wojewody [...], którą uchylił on decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zasadnicze znaczenie dla oceny jej legalności pozostaje ustalenie czy podejmując tej treści rozstrzygnięcie Wojewoda prawidłowo skorzystał z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a., a wskazując okoliczności jakie winien organ wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrywaniu nie uczynił tego wbrew dyspozycji normy prawnej zawartej w powyższym przepisie. Organ może zatem wydać tego rodzaju decyzję jedynie wówczas, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji w całości lub w znacznej części. Postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości toczyło się w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Przy czym wykładni tych przepisów dokonywać należy przy uwzględnieniu konsekwencji prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 , którym Trybunał stwierdził, że 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. To zaś oznacza, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te wywłaszczone nieruchomości, na których zrealizowano przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Z treści aktu notarialnego z [...] lipca 1974 r., Rep. Nr [...] wynika, że nabycie wskazanej nieruchomości nastąpiło w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Część wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] m2 - dawna działka nr [...] miała wejść w skład terenu objętego lokalizacją inwestycji budowy osiedla "[...]" /część południowa/ ustalonej decyzją z [...] lutego 1972 r., nr [...], zaś część o pow. [...] m2 - dawna działka [...] leżała poza granicami lokalizacji inwestycji i została "dowłaszczona" na wniosek właścicieli nieruchomości, ponieważ po wywłaszczeniu nie byłaby racjonalnie wykorzystywana na cele dotychczasowe. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów część nieruchomości nabyta przez Skarb Państwa na żądanie właściciela – w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - może podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega również część nieruchomości, która została wywłaszczona (por. wyroki NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1911/15, z 21 listopada 2017 r. I OSK 254/16, z 28 stycznia 2011 r., I OSK 481/10). Miasto [...] zasadnie więc wskazało w uzasadnieniu sprzeciwu, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o zwrot w zakresie "dowłaszczonej" nieruchomości położonej poza lokalizacją inwestycji, zależy od rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu części nieruchomości, która została wywłaszczona w celu realizacji zamierzonej inwestycji. Jednakowoż należy mieć również na względzie, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było zgromadzenie wiarygodnego materiału dowodowego, który pozwalałby bez wątpliwości ustalić, która część działki ew. nr [...], została, zgodnie z aktem notarialnym z [...] lipca 1974 r. przeznaczona pod realizację celu wywłaszczenia, a która część tej działki, stosownie do postanowień umowy sprzedaży określonej w ww. akcie notarialnym, została dokupiona (dowłaszczona) przez ówczesnego inwestora na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Słusznie zatem organ odwoławczy podniósł, że Starosta takich ustaleń nie poczynił i wskazał, że na znajdującym się w aktach sprawy szkicu sytuacyjnym nr [...] do decyzji lokalizacyjnej z [...] lipca 1972 r. nr [...] brak jest wykreślonych granic działki ew. nr [...]. W tej sytuacji czynienie na bazie tak niepełnego materiału dowodowego miarodajnych ustaleń dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości, było co najmniej przedwczesna. Rację ma również Wojewoda twierdząc, że stan zagospodarowania działek, stwierdzony w trakcie oględzin przeprowadzonych [...] września 2017 r., nie może stanowić wyłącznego dowodu na brak realizacji celu w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n, gdyż w postępowaniu zwrotowym oględziny przeprowadza się w celu ustalenia aktualnego stanu faktyczno - prawnego nieruchomości. A ponadto idąc za organem odwoławczym z protokołu z oględzin nie wynika, jaki był stan zagospodarowania tej części działki, która została objęta lokalizacją osiedla. Opis stanu zagospodarowania jest ogólny i dotyczy całej działki o nr ewid. [...]. Zgromadzony zatem przez organ pierwszej instancji materiał nie pozwala na dokonanie oceny, czy cel wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego został zrealizowany na części nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania i czy nastąpiło to do dnia [...] września 2004 r. (która część działki miała być wykorzystana na realizację celu wywłaszczenia, a która została "dowłaszczona" na wniosek S. i M. małż. Z.). Powyższe ustalenia miały przy tym nie tylko istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale miały dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, co uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy ma wprawdzie możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych. Odmienny wniosek naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z 1 października 2017r., II OSK 263/16). Postępowanie odwoławcze ma bowiem przede wszystkim charakter kontrolny, gdyż jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej. Ponadto ze sposobu redakcji art. 136 § 1 k.p.a. wynika, że przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" należy do uznania organu odwoławczego – na co wskazuje użycie w tym przepisie czasownika modalnego "może" i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie. Przepis art. 136 k.p.a. normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, określając go jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich nie odnosi się w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ pierwszej instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2010r., II OSK 101/09). Wojewoda [...] zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. prawidłowo wskazał, jakie okoliczności winien podjąć organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym na konieczność sporządzenia opracowania geodezyjnego, z którego jednoznacznie będzie wynikać, jaka część działki ew nr [...] została objęta lokalizacją budowy osiedla; również na konieczność pozyskania dokumentów, z których będzie wynikało, jaki był stan zagospodarowania nieruchomości, tj. zdjęć lotniczych z wyznaczonymi granicami działki ew. nr [...] ze wskazaniem części działki objętej lokalizacją i części działki leżącej poza lokalizacją wraz z opisem tych zdjęć, wykonanym przez uprawnioną do tego osobę. Zwrócił on także uwagę, iż ponownego zbadania wymaga kwestia kręgu stron postępowania oraz na okoliczność, iż część zgromadzonych w aktach dokumentów to nieuwierzytelnione kopie, zatem zalecił zgromadzenie dokumentów w przepisanej prawem formie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.