I SA/Wa 652/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi E.B. i J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz E.B. i J.C. solidarnie kwotę 2257 (dwa tysiące dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 652/07 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2006 r., ustalającą opłatę adiacencką w wysokości [...] zł należną od E.B. i J.C.. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. organ I instancji orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł, którą zobowiązane są uiścić E.B. i J.C. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości związanej z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w O. przy ulicy [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Uzasadniając ustalenie opłaty organ wskazał, co następuje. Nieruchomość stanowi współwłasność E.B. i J.C.. Ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Burmistrz Miasta O. zatwierdził podział nieruchomości na [...] nowo utworzone działki gruntu. Zatwierdzenie podziału nieruchomości spowodowało wzrost jej wartości, co stwierdza operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego I.W.. Powyższe stanowiło podstawę do ustalenia – na podstawie art.98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261, poz.2603 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą" – opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł, tj. równowartość 35% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed jej podziałem a wartością nieruchomości po podziale (zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta w O. z dnia [...] marca 2002 r.). Zainteresowane wniosły odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, podnosząc, iż podział nieruchomości nie mógł spowodować wzrostu wartości nieruchomości w wysokości, jako ustalił rzeczoznawca, albowiem sam podział, któremu nie towarzyszą żadne inwestycje w urządzenia infrastruktury, nie prowadzi do wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto decyzja organu I instancji nie określa, w jaki sposób zainteresowane mają uiścić określoną kwotę (solidarnie, w częściach ułamkowych, czy też w inny sposób). Rozpatrzywszy wniesione odwołanie, SKO w O. wskazało, iż decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa a zarzuty odwołania niezasadne. Organ odwoławczy wskazał, iż ustawa wprost przewiduje obowiązek ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, stąd stanowiska odwołujących się, iż wzrost ten może co do zasady wystąpić tylko w razie poczynienia inwestycji infrastrukturalnych, podzielić nie można. Wszelkie ustawowe wymogi warunkujące dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej zostały spełnione. Opłata zostaje ustalona przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (decyzja o podziale wydana została w dniu [...] sierpnia 2005 r.). Stawka opłaty adiacenckiej (35%) ustalona została stosowną uchwałą Rady Miasta O.. Wzrost wartości spowodowany podziałem udokumentowany został stosowną opinią rzeczoznawcy. Wbrew twierdzeniom odwołujących się organ I prawidłowo określił sposób uiszczenia opłaty. Wskazanie obu właścicielek jako zobowiązanych do zapłaty podanej kwoty jednoznacznie przesądza o treści nałożonego obowiązku oraz o terminie jego wykonania. Odwołujące się zostały zawiadomione zarówno o wszczęciu z urzędu postępowaniu w sprawie opłaty adiacenckiej, jak i o jego zakończeniu, miały również możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym. W tej sytuacji decyzję organu I instancji należało w ocenie organu odwoławczego utrzymać w mocy. E.B. i J.C. złożyły skargę na decyzję odwoławczy, wskazując, co następuje. Organy oparły się na nierzetelnie sporządzonej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Opinia ta w szczególności zaniża wartość nieruchomości przed jej podziałem, co skutkowało nieuzasadnionym zawyżeniem wysokości opłaty adiacenckiej. Strony nie otrzymały operatu szacunkowego celem wnikliwego zapoznania się z nim. Strony nie zostały powiadomione o terminie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę oględzin nieruchomości. Sam podział nieruchomości, któremu nie towarzyszy realizacja inwestycji infrastrukturalnych nie prowadzi do wzrostu wartości nieruchomości. Operat nie uwzględnia faktu, iż przez część działek powstałych w wyniku podziału przebiega linia energetyczna wysokiego napięcia. W toku postępowania skarżące nie zostały poinformowane o uchwale Rady Miejskiej stanowiącej, iż w przypadku nieodpłatnego przekazania Miastu działek wydzielonych pod drogi publiczne oplata adiacencka nie jest uiszczana. W roku 2000 r. skarżące wniosły o zmianę przeznaczenia działki w planie zagospodarowania przestrzennego, wniosek ten jednakże pozostał bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 30 maja 2007 r. pełnomocnik skarżącej złożył do akt sprawy dwa pisma Burmistrza Miasta O. z dnia 30 maja 2007 r. nr [...] oraz z dnia 22 sierpnia 2005 r. nr [...] i kserokopię wniosku skarżących z datą wpływu do Urzędu Miasta O. w dniu 2 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie określono w nich prawidłowo sposobu zobowiązania współwłaścicielek nieruchomości do uiszczenia opłaty adiacenckiej. W sentencji decyzji organu I instancji orzeczono, iż ustaloną opłatę adiacencką zobowiązane są uiścić jedna i druga skarżąca ("ustalić opłatę adiacencką ..., którą zobowiązane są uiścić E.B. i J.C. ...). Sformułowanie powyższe jest w ocenie Sądu nieprecyzyjne. Należy przyjąć, iż organowi chodziło prawdopodobnie o zobowiązanie współwłaścicielek do solidarnego uiszczenia opłaty, niemniej intencja ta nie została wyrażona wprost. Pomijając nawet brak należytej precyzji odnotować należy, iż dla solidarnego obciążenia skarżących opłatą brak podstawy prawnej. Brak jej w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami a bezprzedmiotowym jest analizowanie w tym zakresie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz.60 z późn.zm.), czy też ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 121, poz.844 z późn.zm.), albowiem nie znajdują one zastosowania do opłat adiacenckich. Z przepisów kodeksu cywilnego wynika natomiast (aczkolwiek odwołanie się do tej regulacji ma jedynie walor porównawczy z uwagi na fakt, iż zobowiązania regulowane tym aktem mają inną naturę prawną niż świadczenia o charakterze publicznoprawnym), iż solidarności nie można domniemywać (w świetle art.369 k.c. zobowiązanie jest solidarne, jeżeli wynika to z ustawy lub z czynności prawnej). Sąd stoi zatem na stanowisku, iż w braku wyraźnej normy zezwalającej organowi administracji na solidarne obciążanie współwłaścicieli nieruchomości opłatą adiacencką, prawidłowym sposobem ustalenia opłaty adiacenckiej w odniesieniu do tychże współwłaścicieli jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości. Warunek ten nie został w sprawie spełniony. Wadliwy sposób nałożenia na właścicieli nieruchomości zobowiązania do uiszczenia opłaty adiacenckiej narusza prawo materialne, tj. wprost art.98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybienie to stanowi podstawę do uchylenia obu decyzji. Nie zasługują jednakże na uwzględnienie zarzuty skargi. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż poczynienie przez jednostkę samorządu terytorialnego inwestycji infrastrukturalnych, zwiększających wartość nieruchomości osób prywatnych nie jest jedyną przesłanką do ustalenia opłaty adiacenckiej. Przesłanką taką może być bowiem także wzrost wartości nieruchomości spowodowany samym jej podziałem, co wyraźnie wynika z legalnej definicji opłaty adiacenckiej zawartej w art.4 pkt 11 ustawy (opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości). Powyższe rozwija art.98a ust.1 ustawy, stanowiący, iż jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Przesłanki te wystąpiły w rozpatrywanej sprawie, albowiem ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wynika, iż w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących dokonanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. wartość nieruchomości powstałych w wyniku tego podziału wzrosła. Na ocenę prawidłowości decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej nie ma wpływu fakt, iż po wydaniu decyzji o podziale nieruchomości ([...] sierpnia 2005 r.) a przed ostatecznym ustaleniem opłaty ([...] września 2006 r.) doszło do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego ([...] maja 2006 r.), zmieniającej przeznaczenie działki nr [...] z drogi wewnętrznej na drogę publiczną. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką musi być bowiem zgodna z decyzją w sprawie podziału działki i uwzględniać stan z daty jej wydania. W niniejszej sprawie zgodność taka występuje. W wyniku podziału dokonanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. działka nr [...] uzyskała, zgodnie z obowiązującym w tej dacie planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie "droga wewnętrzna". Takie też przeznaczenie tej działki prawidłowo przyjęto w postępowaniu w przedmiocie opłaty adiacenckiej oraz w sporządzonej na jego potrzeby wycenie. Okoliczności zaszłych po dokonaniu podziału uwzględnić nie było można. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi skierowanych przeciwko operatowi z wyceny nieruchomości, należy stwierdzić, co następuje. Zgodnie z art.80 k.p.a. do obowiązków organu administracji publicznej należy ocena, dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona, czy też nie. Z zestawienia tego przepisu z art.107§3 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany jest do oceny każdego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady każdy taki dowód organ może uznać za wiarygodny, może jednakże również każdemu przeprowadzonemu dowodowi wiarygodności w całości lub części odmówić. Nie ma żadnych przesłanek ku temu aby stosowanie powyższych zasad ograniczać tylko do tych dowodów, które organ przeprowadza bezpośrednio (np. dowodu z przesłuchania świadków) a wyłączać z ich działania dowody uzyskane przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych (opinia rzeczoznawcy). Organ ma zatem prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. Brak podstaw do przyjęcia, aby wskazanym wyżej obowiązkom organy uchybiły w niniejszej sprawie. W szczególności Sąd nie dopatrzył się wad operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania administracyjnego, poddających w wątpliwość wartość dowodową opracowania. Przy jego sporządzaniu zachowane zostały bowiem wymagania określone w art.149 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz.2109 z późn.zm.). Klarowność, czy też logiczność wnioskowania rzeczoznawcy, który ustalił blisko trzykrotną różnicę pomiędzy wartością działki nr [...] przed podziałem ([...] zł = [...] m. kw. x [...] zł/m. kw.) a łączną wartością [...] działek wydzielonych w wyniku podziału ([...] zł), nie budzi wątpliwości. Zaznaczyć należy, iż w postępowaniu administracyjnym zapewniono stronom możliwość zapoznania się ze sporządzonym operatem. Stosownie zawiadomienie z dnia 27 czerwca 2006 r. zostało doręczone obojgu skarżącym w dniu 29 czerwca 2006 r. Z akt wynika, iż z operatem zapoznała się jedynie jedna ze stron, tj. J.C., a miało to miejsce jeszcze przed doręczeniem skarżącym wskazanych wyżej zawiadomień (a mianowicie w dniu 20 marca 2006 r.). Z akt nie wynika natomiast, aby w toku postępowania postępowania skarżące zgłaszały sprecyzowane, umotywowane zarzuty w odniesieniu do konkretnych ustaleń rzeczoznawcy (nie mówiąc już o możliwości zlecenia wykonania kontroperatu), poza zarzutami podniesionymi w odwołaniu. Te ostatnie ograniczyły się jednakże do oczywiście niezasadnego (o czym była mowa już wcześniej) kwestionowania możliwości ustalania opłaty adiacenckiej w sytuacji, w której podziałowi nieruchomości nie towarzyszą inwestycje w infrastrukturę. Nietrafnie zarzucają skarżące, iż zostały bezpodstawnie pozbawione udziału w oględzinach nieruchomości dokonanych przez rzeczoznawcę (z treści operatu wynika, iż oględziny takie miały miejsce w dniu 21 lutego 2006 r.). Nie ulega wprawdzie wątpliwości, iż sporządzenie operatu z wyceny nieruchomości wymaga przeprowadzenia jej oględzin (obowiązek taki przewidują stosowne standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych), niemniej mają one status wyłącznie technicznego elementu procedury sporządzania operatu, nie zaś czynności procesowej organu administracji, o której mowa w art.79 k.p.a., przy dokonywaniu której istotnie zapewnienie udziału stronom jest konieczne. Zgodnie z art.81 k.p.a. organy orzekające w sprawie uprawnione były do uznania okoliczności faktycznej w postaci wystąpienia określonego przez rzeczoznawcę wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem za udowodniony pod warunkiem zapewnienia stronom możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu. Warunek ten został spełniony poprzez wspomniane wcześniej zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z operatem. Podkreślić przy tym należy, w związku z kolejnym zarzutem skargi, iż organy nie miały prawnego obowiązku doręczenia stronom kopii operatu. Samą możliwość zapoznania się z operatem w siedzibie urzędu należy zatem uznać za dostateczne zagwarantowanie praw stron postępowania. Nie można uznać argumentu skarżących, iż nie wiedziały one o uchwale Rady Miasta z dnia [...] lutego 2006 r., zwalniającej z obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej właścicieli nieruchomości, którzy zrzekli się roszczeń odszkodowawczych związanych z nabyciem przez Miasto działek wydzielonych pod drogi publiczne. Uchwała ta została bowiem opublikowana w oficjalnym publikatorze (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz.[...] z dnia [...] marca 2006 r.), co oznacza, zgodnie z regułą powszechnej znajomości prawa (prawidłowo ogłoszonego), iż nie można powoływać się na jej nieznajomość. W konkluzji należy stwierdzić, iż wydane w sprawie decyzje organów obu instancji podlegają jako wadliwe (aczkolwiek innych z przyczyn niż wymienione w skardze) wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przy ponownym orzekaniu w sprawie organy są zobowiązane do ustalenia zobowiązania do uiszczenia opłaty adiacenckiej zgodnie z wytycznymi Sądu. Należy jednocześnie podkreślić, iż pomimo ustalenia przez Sąd przy rozpatrywaniu niniejszej skargi, iż zasadniczy dowód w sprawie w postaci operatu szacunkowego został sporządzony w zgodzie z właściwymi przepisami prawa (jego formalnoprawna prawidłowość nie budzi wątpliwości), to nie jest jednakże wykluczone podnoszenie przez strony w postępowaniu, które ma zostać przeprowadzone powtórnie, sprecyzowanej polemiki z jego merytorycznymi ustaleniami (np. w oparciu o kontroperat). Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.a, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.