I SA/Wa 654/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. K., L. K. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących P. K., L. K. i A. M. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania P. K., L. K., A. M. oraz B. M. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Ww. decyzją z dnia [...] października 2014 r. Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosków H. J., B. K. oraz L. Z. z dnia [...] stycznia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej opisanej we wnioskach odmówił T. K., P. K., B. M. i A. M. ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy Al. [...], hip. "[...]", rej. hip. [...] oraz przy Al. [...], hip. "[...]", rej. hip. [...], wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W wyniku odwołania P. K., L. K., A. M. oraz B. M. Wojewoda [...], ww. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wyżej opisana nieruchomość [...] położona przy Al. [...], stanowiąca własność W. Z. (zaświadczenie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 1947 r.) oraz przy Al. [...], stanowiąca własność H. J., I. Z. i B. Z. (zaświadczenie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 1947 r.), została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Objęcie niniejszego gruntu przez Gminę [...] nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. W dniu [...] stycznia 1948 r. (przed terminem objęcia przedmiotowego gruntu) H. J., B. K. oraz L. Z. złożyły wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do terenu przedmiotowej nieruchomości. W następstwie wniosku, Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1950 r., nr [...] odmówiło współwłaścicielkom przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu, wskazując że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy Al. [...] i [...] jest przeznaczony pod użyteczność publiczną – budowę Domów Akademickich. Decyzją z dnia [...] marca 1994 r., nr [...], Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] grudnia 1950 r. W dniu 30 grudnia 2011 r. uprawnieni – B. M., L. K. i P. K. podtrzymali wniosek dekretowy z dnia [...] stycznia 1948 r. Wojewoda wyjaśnił, że nieruchomość dekretowa wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych [...] oraz nr [...]. Działka nr [...] z obr. [...] stanowi własność [...] i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Działka nr [...] z obr. [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu S. w [...]. Wojewoda stwierdził, że wprawdzie organ pierwszej instancji nie odniósł się do części wniosku dotyczącej części działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] (na co uwagę zwrócili także odwołujący), jednakże w tym zakresie zostanie wydana odrębna decyzja, zaś właściwym organem do rozpoznania ewentualnego odwołania będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] a nie Wojewoda [...]. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu. Przepis ten wyznacza kryteria, spełnienie których nakłada na organ rozpatrujący wniosek byłych właścicieli nieruchomości, obowiązek wydania decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego. Zdaniem Wojewody Prezydent [...] prawidłowo ustalił spełnienie przez wnioskodawców pierwszej z wymaganych przesłanek, a więc złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z zachowaniem terminu do zgłoszenia żądania. Ponadto, Prezydent [...] prawidłowo ocenił możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji dla terenu przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda podniósł także, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji co do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego spadkobiercom dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Zasadnie, zdaniem Wojewody, przyjął Prezydent, że niewypełnienie warunków technicznych jakim winien odpowiadać budynek posadowiony na nieruchomości oddawanej w użytkowanie wieczyste stanowi podstawę odmowy tego prawa. Organ wyjaśnił, że z ewidencji gruntów i budynków z dnia 23 marca 2012 r. wynika, iż na działce nr [...] wchodzącej w skład dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako część "[...]" znajduje się budynek, którego właścicielem jest Skarb Państwa zaś władającym S. w [...]. Bezsporne jest także, że nieruchomość przejęta w trybie dekretu z 1945 r. została zabudowana przez inny podmiot niż były właściciel gruntu. A zatem, jak stwierdził organ odwoławczy, rozstrzygnięcie musi łączyć się (zgodnie z zasadą superficies solo cedit), z koniecznością przeniesienia własności naniesień (budynków). Organ odwoławczy podniósł, za Prezydentem [...], iż przepisy dekretu nie regulują sytuacji prawnej budynków wybudowanych po dniu 21 listopada 1945 r. na gruntach przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu. Zgodnie zaś z art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. Jeśli zaś budynek położony na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste nie jest w całości posadowiony na nim, należy zbadać, czy zachodzi możliwość wydzielenia tego budynku tak, by zarówno użytkownik wieczysty gruntu jak i właściciel budynku mogli z nich korzystać w granicach przysługujących im praw, a budynek spełniał swe funkcje. O możliwości podziału nieruchomości budynkowej w ww. warunkach stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 93 ust. 3b u.g.n., jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Wojewoda wskazał, że organ wydający decyzję na podstawie art. 7 ust. 2 ww. dekretu w stosunku do nieruchomości zabudowanej jest zobligowany do zastosowania art. 93 ust. 3 b u.g.n. albowiem przyjęcie odmiennej argumentacji powodowałoby, że organ nie mógłby w istocie wydać poprawnej decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Konsekwencją bowiem pominięcia art. 93 ust. 3b u.g.n. musiałoby być orzeczenie o oddaniu spadkobiercom dawnych właścicieli nieruchomości o powierzchni większej niż wywłaszczona bądź przyjęcie, że nieruchomość podlega zwrotowi według granic z daty jej przejęcia dekretem o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] bez względu na usytuowanie budynku na gruncie i położenie w nim ścian pionowych. Następnie podniósł, że konstrukcja przepisów dekretu nie przewidywała orzekania o własności budynku, a w decyzji dotyczącej przyznania prawa użytkowania wieczystego, wydawanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu nie orzeka się wprost o przeniesieniu własności budynku, bowiem właściwą drogą w tym względzie jest droga cywilnoprawna. Stąd też dwustopniowy tryb regulacji w tych sprawach: najpierw decyzja administracyjna, a następnie umowa cywilnoprawna. Wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego, z niemożliwością dokonania podziału znajdującego się na nim budynku zgodnie z regulującymi tryb tego podziału przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami naraża organ administracji na zarzut wydania decyzji niewykonalnej. W konsekwencji, Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko Prezydenta [...] co do tego, że budynek posadowiony na działce nr [...], stanowiącej teren dawnej nieruchomości oznaczonej jako część dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" nie może podlegać podziałowi wzdłuż ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Jak wskazał, wydzielenie płaszczyzn, o których wyżej mowa jest niemożliwe, bowiem w budynku posadowionym na gruncie w miejscu przecinania ścian budynku przez granice nieruchomości nie ma pełnych ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Odnosząc się zaś do pozostałej części gruntu działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej obecnie niezabudowany fragment, organ wyjaśnił, że przylega ona bezpośrednio do budynku położonego na działce nr [...] i umożliwia do niego dojście. Nie można zatem również ustanowić prawa użytkowania w stosunku do części niezabudowanej nieruchomości objętej wnioskiem. P. K., L. K., A. M. oraz B. M. - reprezentowane przez adwokat A. G. - złożyli skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., zarzucając jej naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego tj.: a) art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez błędne uznanie, iż uzasadniona jest odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu bowiem organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił, że obecny stan faktyczny i prawny nieruchomości uniemożliwia zaspokojenie roszczeń byłych właścicieli nieruchomości; b) art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, iż budynek nie podlega podziałowi z uwagi na brak oddzieleń przeciwpożarowych podczas gdy z dokumentacji nie wynika, czy podział nie może przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części; 2) prawa procesowego tj.: a) art. 7 k.p.a. w zw. z 77 k.p.a. poprzez niezbadanie czy pionowy podział przedmiotowej nieruchomości jest możliwy wzdłuż oddzieleń przeciwpożarowych, a jeśli takowe nie istnieją czy jest możliwe uznanie za przeciwpożarowe ścian, wzdłuż których będzie możliwy podział budynku, nadto poprzez nierozpoznanie czy możliwe jest wydzielanie działki niezabudowanej która będzie miała dostępu do drogi publicznej; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez oparcie orzeczenia jedynie na wypisie z planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] dla działki ewidencyjnej [...] i [...], podczas gdy rozpoznanie niniejszej sprawy winno być poprzedzone wydaniem opinii z zakresu geodezji oraz z zakresu budownictwa, co poskutkowało arbitralnym wydaniem decyzji, z pominięciem obligatoryjnego środka dowodowego; c) art. 107 § 3 k.p.a., i art. 11 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji bez wyczerpującego i szczegółowego uzasadnienia tejże decyzji, z którego skarżący mogliby poznać motywy podjęcia przez organ rozstrzygnięcia odmawiającego przyznania własności czasowej, które to naruszenie było w szczególności efektem braku wyjaśnienia przez organ przyczyn dla jakich uznał, że w niniejszym stanie faktycznym nie zachodzi przypadek umożliwiający przyznania skarżącym prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, nawet w części. Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie postępowania sądowego zmarła skarżąca B. M. (w dniu [...] maja 2015 r.), w miejsce której wstąpiła córka A. M. (prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., sygn. akt [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego, którą wydano po rozpatrzeniu wniosku dekretowego z dnia [...] stycznia 1948 r. dotyczącego ustanowienia prawa własności czasowej do opisanej wyżej [...] nieruchomości hipotecznej przy Al. [...] i [...], obejmującej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa, we władaniu S. w [...] oraz nr [...] z obr. [...], stanowiącą własność [...], w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Niniejszym postępowaniem objęto działkę nr [...] z obr. [...] wskazując, że rozstrzygnięcie co działki nr [...] nastąpi odrębną decyzją. Podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji stanowi art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). W powołanym przepisie określono przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela, których zaistnienie zobowiązuje organ do uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu. Przesłankami tymi są: złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania. Jednakże, jak słusznie wskazały organy administracji, łączne spełnienie tych warunków (co nastąpiło m.in. w przedmiotowej sprawie) nie umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa. Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu, w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku (budynków) pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Jak ustalił Prezydent, na działce nr [...], wchodzącej w skład dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako część "[...]", znajduje się budynek, którego właścicielem jest Skarb Państwa, władającym zaś S. w [...]. Budynek ten został wybudowany w latach powojennych i przekracza granice dawnej nieruchomości hipotecznej. W nawiązaniu do tak ustalonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 1195/, zgodnie z którym, w przypadku gdy przedmiotem wniosku dekretowego jest obecnie zabudowany grunt, organ obowiązany jest ustalić, czy możliwe jest oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków, jak wymaga tego art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 235 Kodeksu cywilnego (...). W przypadku bowiem gdy nieruchomość przejęta w trybie dekretu została zabudowana przez inne podmioty niż były właściciel gruntu, ustanowienie użytkowania wieczystego musi łączyć się z koniecznością przeniesienia własności budynków. Ponadto, w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2007 r., (publ. Nr III CZP 136/06), stwierdzono, że "Podział pionowy budynku na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste (art. 235 k.c.) jest dopuszczalny wraz z podziałem gruntu tylko w taki sposób, że linia podziału budynku odpowiada linii podziału działki i przebiega przez istniejącą w całości lub w znacznej części ścianę budynku, dzieląc go na regularne i samodzielne części, stanowiące odrębne budynki. Sprzedawane budynki muszą w całości znajdować się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, jeśli zaś budynki wykraczają poza granice nieruchomości, musi być możliwość wydzielenia z nich samodzielnego obiektu budowlanego w granicach mającego powstać prawa użytkowania wieczystego. Podział budynku musi odpowiadać warunkom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 268 poz. 2663). W rozporządzeniu stwierdzono, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje. Brak takich ścian w części budynku znajdującej się na gruncie, który ma zostać oddany w użytkowanie wieczyste powoduje niemożność dokonania podziału budynku, a w konsekwencji niemożność ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu pod tą częścią budynku. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać jednak należy, że zarówno Prezydent jak i Wojewoda stanowisko w przedmiocie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego z przyczyny nie spełnienia przez budynek wymogów technicznych - nie odniosły do żadnego dokumentu, np. właściwego organu nadzoru budowlanego. Stanowiska organów nie potwierdza także materiał dokumentacyjny sprawy. Tymczasem, w przywoływanych przez Prezydenta [...] wyrokach ustalenia organów, a co za tym idzie ich twierdzenia miały poparcie w materiale dowodowym. Tego jednak nie dostrzegły organy obu instancji poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że granica hipoteczna nieruchomości przebiega przez budynek w taki sposób, że nie jest możliwe dokonanie podziału gruntu z dawnej hipoteki. Brak odniesienia się do konkretnego dokumentu w tym zakresie czyni, w ocenie Sądu, decyzję Prezydenta [...] jako rozstrzygnięcie dowolne, które to podtrzymał Wojewoda [...]. Wątpliwości Sądu budzi także ocena organów administracji w odniesieniu do niezabudowanej części działki nr [...], która przylega bezpośrednio do budynku położonego na działce nr [...]. Zarówno Prezydent jak i Wojewoda wskazali jedynie, że fragment tej działki umożliwia dojście do powyższego budynku, w konsekwencji taki sposób zagospodarowania wyklucza oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W tym miejscu zauważyć należy, że zarówno z ortofotomapy jak i wiedzy powszechnie dostępnej wynika, że główne wejście do budynku usytuowane jest przy Al. [...] a nie na jego tylnej części, gdzie znajduje się fragment niezabudowanej działki. Ponadto, w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek opinii uprawnionego organu czy rzeczoznawcy, która stanowisko organów w przedmiocie odmowy oddania użytkowania wieczystego tego fragmentu działki by potwierdzała. W konsekwencji, wobec dostrzeżonych uchybień, w ocenie Sądu, powyższe rozstrzygnięcie Prezydenta [...] jest przedwczesne. Prowadzi to do wniosku, że organy administracji wydały decyzję z naruszeniem przepisu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 7, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a., zaś naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Działanie takie skutkuje uchyleniem decyzji organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), orzekł jak w pkt 1 w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy (pkt 2 sentencji wyroku).