I SA/Wa 655/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Minister Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku K. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] października 2015 r., stwierdzającą w pkt 1 nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 1991 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990r., nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], nr działki [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych, w części dot. niesprzedanej części budynku oraz umarzającą w pkt 2 postępowanie prowadzone z wniosku R. B. i M. R. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 1991 r. w pozostałej części - utrzymał ww. decyzję w mocy w części dotyczącej jej punktu 1. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Wewnętrznych i Administracji złożył K. G., reprezentowany przez radcę prawnego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stanowiąca między innymi działkę oznaczoną nr [...], dla której prowadzona jest KW Nr [...], objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Wnioskiem z [...] marca 1948 r. dotychczasowa właścicielka ww. nieruchomości C. R. złożyła wniosek o przyznanie jej za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1951 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło dotychczasowej właścicielce ustanowienia na jej rzecz prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 1991 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990r. nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], nr działki ewidencyjnej [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], 2 opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, z wyłączeniem 15 lokali sprzedanych. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że ww. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1951 r., w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu związanego z prawem własności lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] znajdujących się w budynku usytuowanym na tym gruncie zostało wydane z naruszeniem prawa, jednocześnie nie można stwierdzić jego nieważności w tej części z powodu wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych. W pozostałej części stwierdzono nieważność ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. m.in. uchyliło ww. decyzję SKO w W. z dnia [...] maja 2013 r. w części dotyczącej lokalu nr [...] i w tym zakresie stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1951 r. odmawiającego przyznania prawa do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego z [...] marca 1948 r., Prezydent [...] m.in. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] na rzecz R. B. co do udziału [...] części i M. R. co do udziału [...] części wskazując jednocześnie, że grunt stanowiący działkę nr [...] jest zabudowany budynkiem mieszkalnym wzniesionym przed 1945 r. spełniającym warunki określone w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r., a więc stanowiący w części niesprzedanej własność następców prawnych dawnej właścicielki. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Prezydent [...] zmienił własną decyzję z [...] marca 2015 r., nr [...], w ten sposób, że odmówił ustanowienia na rzecz R. B. i M. R. prawa użytkowania wieczystego [...] części gruntu stanowiącego działkę ew. nr [...] o pow. [...] m2 położonego przy ul. [...] jako udziału związanego ze sprzedanymi lokalami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. R. B. i M. R., reprezentowani przez adwokata, wystąpili o stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 1991 r. w części gruntu przy ulicy [...] w W. odpowiadającej lokalom nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w budynku posadowionym na tym gruncie, została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto, wnieśli oni o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 1991 r. w pozostałej części. Pismem z dnia [...] września 2015 r. R. B. i M. R. cofnęli pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 1991 r., w części dotyczącej tej części gruntu przy ulicy [...] w W., która odpowiada lokalom nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w budynku posadowionym na tym gruncie i wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] września 1991 r. w części odpowiadającej niesprzedanym lokalom w budynku przy ul. [...] w W. tj. w zakresie przyznanego wnioskodawcom prawa użytkowania wieczystego do gruntu wynoszącego [...] udziału w tym gruncie. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji w pkt 1 stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 1991 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990r., nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], nr działki [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem 15 lokali sprzedanych, w części dot. niesprzedanej części budynku oraz w pkt 2 umorzył postępowanie prowadzone z wniosku R. B. i M. R. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 1991 r. w pozostałej części. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej punktu 1 ww. decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2015 r. wystąpił K. G., reprezentowany przez radcę prawnego zarzucając decyzji nr [...] naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 kpa. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Minister Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy w części dotyczącej jej punktu 1 decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż istotą przedmiotowego postępowania jest kontrola zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. Organ nadzoru przywołał treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych i wskazał, że kluczową kwestią w sprawie jest ustalenie czyją własnością, według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r., była nieruchomość zlokalizowana w W. przy ul. [...]. Organ nadzoru wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Na mocy art. 1 tego dekretu wszelkie grunty położone na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie stały się własnością Skarbu Państwa. Jednakże, przejście własności gruntu nie obejmowało własności budynków położonych na gruncie, gdyż budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli pod warunkiem złożenia przez nich lub ich następców prawnych w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Organ wskazał, iż w dniu [...] marca 1948 r. dotychczasowa właścicielka przedmiotowej nieruchomości złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości, a orzeczeniem dekretowym z [...] lipca 1951 r. organ dekretowy odmówił ustanowienia na jej rzecz prawa własności czasowej do gruntu i jednocześnie stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Organ nadzoru podniósł ponadto, iż decyzją dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że ww. orzeczenie dekretowe z [...] lipca 1951 r., w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu związanego z prawem własności lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] znajdujących się w budynku usytuowanym na tym gruncie zostało wydane z naruszeniem prawa, jednocześnie nie można stwierdzić jego nieważności w tej części z powodu wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych. W pozostałej zaś części stwierdzono nieważność ww. orzeczenia dekretowego. Ponadto, decyzją tego samego organu z [...] lutego 2014 r. uchylono ww. decyzję z [...] maja 2013 r. w części dotyczącej lokalu nr [...] i w tym zakresie stwierdzono nieważność odmownego orzeczenia dekretowego z [...] lipca 1951 r. Organ nadzoru wskazał, iż powyższe spowodowało konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego z [...] marca 1948 r. W wyniku tego decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 2015 r. ustanowiono na 99 lat prawo użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na rzecz R. B. co do udziału [...] części i M. R. co do udziału [...] części wskazując jednocześnie, że grunt stanowiący działkę nr [...] jest zabudowany budynkiem mieszkalnym wzniesionym przed 1945 r. spełniającym warunki określone w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r., a więc stanowiący w części niesprzedanej własność następców prawnych dawnej właścicielki. Organ podniósł, iż powyższa decyzją została zmieniona decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. w ten sposób, że odmówiono ustanowienia na rzecz R. B. i M. R. prawa użytkowania wieczystego [...] części gruntu, stanowiącego działkę ew. nr [...] położonego przy ul. [...] jako udziału związanego ze sprzedanymi lokalami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W związku z powyższym, w budynku przy ul. [...] w W. znajduje się 26 lokali mieszkalnych, z czego 19 zostało sprzedanych na rzecz dotychczasowych najemców. Sprzedane lokale to: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Wskazując na powyższe, organ odwoławczy podniósł, iż mając na względzie obowiązujące przepisy prawa, przyjęte orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz zgromadzoną w sprawie dokumentację, prawidłowo organ I instancji stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. budynek znajdujący się na skomunalizowanej nieruchomości gruntowej oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] nie podlegał działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r.. Budynek ten stanowił bowiem, na podstawie art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. odrębny przedmiot własności przysługującej osobom fizycznym. Skutkiem powyższego kwestionowana decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. w części dotyczącej niesprzedanej części budynku w sposób rażący naruszyła art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co wypełnia przesłankę zobowiązującą do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ odwoławczy odniósł się ponadto do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 i wskazał, że w odniesieniu do przedmiotowej sprawy upływ czasu jaki nastąpił od daty wydania i doręczenia kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej z [...] września 1991 r. w części dotyczącej niesprzedanej części budynku nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2016 r. wniósł K. G., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest naruszenie: 1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, które to naruszenie polega na błędnym ustaleniu, że można było poprzestać na stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 1991r. w całości "z wyłączeniem 15 lokali sprzedanych, w części dotyczącej niesprzedanej części budynku" podczas, gdy powinna ona również uwzględniać (wyłączać ze stwierdzenia nieważności) także udział właścicieli poszczególnych sprzedanych mieszkań w częściach wspólnych budynku służących do użytku ogółu mieszkańców, w tym również udziału w garażu podziemnym, z którego to - jako części wspólnej - dotychczasowy właściciel nie wyodrębnił lokalu użytkowego, 2) art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej obowiązany jest sporządzić uzasadnienie faktyczne decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, podczas gdy z żadnym miejscu uzasadnienia skarżonej decyzji organ administracji nie odniósł się do zarzutów wyraźnie wskazanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co uniemożliwia stronie merytoryczne odniesienie się do rozstrzygnięcia podjętego w skażonej decyzji, 3) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o rozważenie zasadności zastosowania art. 135 ppsa i uchylenia również decyzji organu I instancji w części dotyczącej jej punktu 1. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skarżący będący właścicielem odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. nie jest wyłącznie właścicielem tego lokalu mieszkalnego, ale również ma określony udział w częściach wspólnych służących do użytku ogółu mieszkańców, co wynika z treści aktu notarialnego umowy sprzedaży zawartego w dniu [...] kwietnia 2001 r., Rep. A nr [...]. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, cofnięcie wniosku o stwierdzenie o nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczące wyłącznie części odpowiadającej lokalom nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] powinno także być rozszerzone o części wspólne budynku, w tym również niewyodrębnioną część garażu, do których każdy z właścicieli sprzedanych lokali ma prawo określone jako udział we współwłasności części wspólnych. Nieprawidłowość wniosku powtarza zaskarżona decyzja, która nie uwzględnia udziału właścicieli poszczególnych mieszkań w częściach wspólnych budynku służących do użytku ogółu mieszkańców, w tym nie wyodrębnionych garaży. Skarżący wskazał, iż w decyzji Wojewody [...] nie zawarto zwrotu: "w części dot. niesprzedanej części budynku", który to zwrot pogrubioną czcionką znalazł się w treści decyzji organu I instancji. Jeżeli zatem organ I instancji w ogóle wspomniał o niesprzedanej części budynku, to powinien w niej określić dokładnie jakie to części. Przy braku takiego precyzyjnego opisania "niesprzedanej części budynku", mogą powstać wątpliwości jakie dokładnie elementy budynku mieszkalnego mogą w konsekwencji powrócić do przedwojennych właścicieli, jakie zaś pozostaną współwłasnością właścicieli lokalu wyodrębnionych i przedwojennych właścicieli, co ma istotny wpływ na praw właścicieli mieszkań sprzedanych, w tym prawa skarżącego. Skarżący podniósł również wadliwość uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazując, iż w żadnym jego miejscu organ nie odniósł się do jego stanowiska co do konieczności uwzględnienia w treści decyzji udziałów w częściach wspólnych budynku właścicieli mieszkań wyodrębnionych z nieruchomości. Organ nie wyjaśnił również dlaczego części wspólne budynku nie powinny być wskazywane wraz z 15 lokalami sprzedanymi i w ogóle czy kwestię tę w jakkolwiek sposób rozstrzygnął. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2016 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy w części dotyczącej jej punktu 1 decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] października 2015 r. stwierdzającą w pkt 1 nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem 15 lokali sprzedanych, w części dot. niesprzedanej części budynku oraz umarzającą w pkt 2 postępowanie prowadzone z wniosku R. B. i M. R. w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] w pozostałej części. Kontrola Sądu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zatem decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wyjaśnić trzeba, iż jest to postępowanie nadzwyczajne i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Powołany przepis w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Kwestionowana decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] września 1991 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Przepis ten stanowił, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powołany przepis ustawy z dnia 10 maja 1990 r. skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on bowiem do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone w ustawie warunki: (i) uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie, tj. na dzień 27 maja 1990 roku, (ii) mienie wnioskowane do komunalizacji powinno stanowić w powołanej wyżej dacie własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz (iii) mienie wnioskowane do komunalizacji nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W niniejszej sprawie organy ustaliły, iż mienie skomunalizowane decyzją z [...] września 1991 r. wcześniej zostało objęte działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), dalej zwanego "dekretem". W dniu [...] marca 1948 r. dawna właścicielka nieruchomości złożyła wniosek o przyznanie jej prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, zaś w dniu [...] lipca 1951 r. Prezydium Rady Narodowej [...] wydało decyzję o odmowie uwzględnienia ww. wniosku dekretowego. Organy ustaliły ponadto, iż w dniu [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że odmowne orzeczenie dekretowe z [...] lipca 1951 r. w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu związanego z prawem własności lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] znajdujących się w budynku usytuowanym na tym gruncie zostało wydane z naruszeniem prawa i jednocześnie nie można stwierdzić jego nieważności w tej części z powodu wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych. W pozostałej zaś części stwierdzono nieważność ww. orzeczenia dekretowego. Ponadto, decyzją tego samego organu z [...] lutego 2014 r. uchylono ww. decyzję z [...] maja 2013 r. w części dotyczącej lokalu nr [...] i w tym zakresie stwierdzono nieważność odmownego orzeczenia dekretowego z [...] lipca 1951 r. Jak ustaliły organy, w konsekwencji powyższego ponownie rozpoznano wniosek dekretowy decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 2015 r., którą ustanowiono m. in. na 99 lat prawo użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na rzecz R. B. co do udziału [...] części i M. R. co do udziału [...] części wskazując jednocześnie, że grunt stanowiący działkę nr [...] jest zabudowany budynkiem mieszkalnym wzniesionym przed 1945 r. spełniającym warunki określone w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r., a więc stanowiący w części niesprzedanej własność następców prawnych dawnej właścicielki. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. w ten sposób, że odmówiono ustanowienia na rzecz R. B. i M. R. prawa użytkowania wieczystego [...] części gruntu, stanowiącego działkę ew. nr [...] położonego przy ul. [...] jako udziału związanego ze sprzedanymi lokalami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Powołując się na powyższe, organy nadzoru podniosły, iż ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie nieprzyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej nigdy nie zapadło, a co za tym idzie prawo własności budynku położonego przy ul. [...] nigdy nie przeszło na Skarb Państwa, a zachowali je dotychczasowi właściciele nieruchomości. W konsekwencji, w dniu 27 maja 1990 r. znajdujący się na skomunalizowanej działce nr [...] budynek, z wyłączeniem 15 lokali sprzedanych, nie stanowił wyłącznej własności Skarbu Państwa, lecz jako odrębny przedmiot własności stanowił własność osób fizycznych. Nie zostały zatem spełnione warunki z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W tej sytuacji organ nadzoru uznał, iż kwestionowana decyzja komunalizacyjna w części objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, to jest w części dotyczącej niesprzedanej części budynku, została wydana z rażącym naruszeniem powołanego przepisu i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność ww. decyzji w opisanej części. Po analizie akt sprawy powyższe ustalenia i ocenę organów nadzoru sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Wobec niespełnienia warunków z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. doszło bowiem do rażącego naruszenia tego przepisu, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej w wyżej wskazanej części na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z treści skargi wynika zaś, iż jej zarzuty koncentrują się wyłącznie na niezawarciu w decyzji organu nadzoru precyzyjnego rozstrzygnięcia, które wyłączałoby ze stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej niesprzedanej części budynku udziałów właścicieli poszczególnych sprzedanych lokali w częściach wspólnych budynku służących do użytku ogółu mieszkańców. W ocenie skarżącego, nieujęcie tych elementów w decyzji organu nadzoru narusza prawo własności właścicieli lokali. Odnosząc się do powyższego podnieść trzeba że, jak już sygnalizowano powyżej, kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja administracyjna wydana w trybie nieważnościowym. Wyjaśnić trzeba, iż jest to postępowanie nadzwyczajne i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ nadzoru działa bowiem jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). W przedmiotowym postępowaniu ocenie organu nadzoru podlegała zatem wyłącznie decyzja komunalizacyjna z [...] września 1991 r. w aspekcie zgodności z przepisami ustawy stanowiącej podstawę jej wydania, to jest ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Wbrew zaś oczekiwaniom skarżącego, w ramach przedmiotowego postępowania organ nadzoru nie mógł uczynić przedmiotem swojego rozstrzygnięcia ewentualnych kwestii spornych należących do sfery prawa cywilnego. Takimi zaś zagadnieniami są, w ocenie Sądu, udziały właścicieli poszczególnych lokali sprzedanych w nieruchomości wspólnej, które to zagadnienia reguluje ustawa z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388, ze zm.). Podsumowując, ewentualne wątpliwości skarżącego dotyczące udziałów właścicieli poszczególnych sprzedanych lokali w częściach wspólnych budynku służących do użytku ogółu mieszkańców nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, lecz ewentualnie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wobec powyższego, Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Skoro bowiem decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] października 2015 r. była prawidłowa, to nie było podstaw do jej uchylenia przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.