I SA/Wa 658/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] znak: [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Z. W. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administarcji i Cyfryzacji Nr [...] znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., umarzającą postępowanie wszczęte na wniosek Z. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1991 r., znak: [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasta S., z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie S., jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej tom [...] karta [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...], stanowiącej integralną część decyzji - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył Z. W. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z dnia [...] sierpnia 1991 r., znak: [...] Wojewoda K., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z póżn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Miasta S. Ś. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie S Ś., jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej tom [...] karta [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. Z. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody K. [...] sierpnia 1991 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], Minister Administracji i Cyfryzacji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1991 r., znak: [...], podnosząc brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Z. W., zarzucając decyzji organu pierwszej instancji naruszenie art. 28 kpa, art. 107 § 3 kpa i art. 157 § 2 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] znak: [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił twierdzenie organu I instancji, iż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1991 r., jak i przymiot ten wnioskodawcy nie przysługiwał w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym powyższą decyzją. Organ podniósł, iż w postępowaniu komunalizacyjnym stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym, stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot (osoba) który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. W ocenie organu, tylko taki podmiot (osoba) będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy dotyczącego nieustalenia przez organ na jakiej podstawie Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość, organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w księdze wieczystej o numerze Kw tom [...] karta [...] na dzień [...] września 1939 r. wpisani byli jako współwłaściciele działki gruntu o numerze geodezyjnym [...] o pow. [...] m2 położonej w S.: T. K. w 1/2 części, P. O. w 1/3 części i A.G. w 1/3 części. W dniu [...] sierpnia 1943 r. na podstawie umowy kupna-sprzedaży pomiędzy spółką gruntową dla prowincji G. a Miastem H. L. sprzedano Miastu H. L. niezabudowaną ww. nieruchomość gruntową o numerze geodezyjnym [...]. Własność H. L. została ujawniona w księdze wieczystej tom [...] karta [...] w dniu [...] stycznia 1944 r. Minister podkreślił, iż w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Z. W. stwierdził, że Miasto H. L. nadal widnieje w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości (księga wieczysta została zamknięta). W miejsce księgi wieczystej tom [...] karta [...] została założona księga wieczysta [...] gdzie jako właściciel została wpisana Gmina S. Ś. W ocenie organu nadzoru, najistotniejszą jednak kwestią jest okoliczność, iż wnioskodawca od dnia [...] lipca 1998 r. pozostawał jedynie dzierżawcą przedmiotowej działki nr [...] na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Gminą S. na okres 3 lat tj. do dnia [...] kwietnia 2001 r. Organ podniósł ponadto, iż kwestie związane z wnioskiem Z. W. o zasiedzenie nie potwierdziły ewentualnego tytułu własności wnioskodawcy do przedmiotowej działki na datę [...] maja 1990 r. Minister podkreślił, iż postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkowania, najmu, dzierżawy lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Ponadto, Minister wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto, odnosząc się do sugestii wnioskodawcy odnośnie odstąpienia przez Skarb Państwa od roszczeń do przedmiotowej działki, Minister wskazał, iż działając jako organ nadzoru w sprawach komunalizacji związany jest treścią orzeczeń sądów powszechnych, albowiem nie może samodzielnie rozstrzygać np. o tym czy wpis w danej księdze wieczystej jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. W sytuacji, gdy podmiot został ujawniony jako właściciel w księdze wieczystej, obalenie domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece może nastąpić tylko w procesie wytoczonym na podstawie art. 10 ww. ustawy. Podsumowując, organ nadzoru wskazał, iż zebrany materiał dowodowy nie potwierdza aby wnioskodawca posiadał w dniu [...] maja 1990 r. tytuł prawny do spornej nieruchomości, który legitymowałby do skutecznego kwestionowania w trybie nadzwyczajnym decyzji komunalizacyjnej, co skutkowało umorzeniem przedmiotowego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję wniósł Z. W. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 28 kpa poprzez przyjęcie, ze nie posiada on przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a zatem nie może go zainicjować i prowadzić, co skutkuje umorzeniem postępowania, chociaż zarówno stan faktyczny, jak i prawny sprawy prowadzą do całkowicie odmiennego wniosku oraz art. 157 § 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia decyzji o wszczęciu i prowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie z urzędu i zaniechanie wskazania okoliczności, które właśnie w niniejszej sprawie przemawiają przeciwko działaniu Ministra z urzędu. Powołując się na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi nadzoru do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż - jak już wskazywał we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - jego interes prawny znajduje umocowanie w prawie refleksowym. Jeżeli bowiem osoba dysponująca interesem bezpośrednim (właściciel nieruchomości) nie występuje z żądaniem wszczęcia postępowania, to interes prawny "refleksowy" daje wnioskodawcy (posiadaczowi nieruchomości) status strony postępowania z możliwością wykonywania wszelkich uprawnień przysługujących stronie. Do tego twierdzenia nie odniósł się jednak organ nadzoru, co doprowadziło, w ocenie skarżącego, do naruszenia art. 107 § 3 kpa. Zdaniem skarżącego, w przypadku uznania, iż nie jest on stroną w sprawie, powinno dojść do wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu, przeprowadzenia go i wydania merytorycznej decyzji, do czego nie odniósł się organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego, za działaniem organu z urzędu przemawiają wszystkie okoliczności przedmiotowej sprawy przytoczone szczegółowo w skardze. Z okoliczności tych wynika, iż decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego (nie dysponowano odpisem księgi wieczystej, nie ustalono kręgu uczestników postępowania) i powinna być niezwłocznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto, odnosząc się do kwestii wszczęcia postępowania z urzędu organ wskazał, że przepisy kpa nie przewidują formy postanowienia ani decyzji dla ewentualnej informacji, iż nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W ocenie Sądu, prawidłowo uznały organy nadzoru, iż skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości w dacie komunalizacji, a zatem skarżący nie posiadał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa zarówno w postępowaniu komunalizacyjnym, jak również w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] sierpnia 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1991 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę Miasta S. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Na wstępie wskazać trzeba, iż przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie nie jest legalność komunalizacji. Kontroli Sądu podlega wyłącznie umorzenie postępowania nadzorczego z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego. W ocenie Sądu, w tej kwestii ocenę organu nadzoru uznać trzeba za prawidłową. Podnieść trzeba, iż interes prawny ma charakter materialnoprawny. Jest on zatem oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać trzeba, iż postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji [...] sierpnia 1991 r. prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia mienia z komunalizacji, organ jest zobowiązany stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków w nim wymienionych. Decyzja, o której mowa wskazana w art. 18 wyżej powołanej ustawy jest decyzją deklaratoryjną. Stwierdza bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W powyższym postępowaniu organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest zatem wykazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Innymi słowy mówiąc, inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. W ocenie Sądu, z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, iż skarżący legitymował się w dacie [...] maja 1990 r. (wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Z akt sprawy wynika, iż skarżący korzystał ze spornej nieruchomości jako dzierżawca na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Gminą S. Ś. na okres trzech lat tj. od dnia [...] lipca 1998 r. do dnia [...] kwietnia 2001 r. Jak zaś prawidłowo ocenił organ nadzoru, stroną postępowania komunalizacyjnego nie jest dzierżawca nieruchomości ani osoba władająca tą nieruchomością bez tytułu prawnego. Ponadto, jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy, prowadzone przez skarżącego postępowanie przed sądem powszechnym o zasiedzenie spornej nieruchomości nie potwierdziło tytułu własności skarżącego do spornej działki na datę [...] maja 1990 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 28 kpa. Przy czym, odnosząc się do podniesionej w skardze koncepcji umocowania interesu prawnego skarżącego w tzw. prawie refleksowym, podkreślić trzeba, iż koncepcja ta nie może zmienić regulacji zawartej w art. 28 kpa. Przyznanie bowiem jednostce statusu strony jest zawsze uzależnione od przyznania, w określonym zakresie przedmiotowym, ochrony prawnej nadającej moc interesu prawnego. Zatem, interes prawny to interes znajdujący ochronę w przepisach materialnego prawa administracyjnego, które dają podstawy do władczego konkretyzowania uprawnienia (obowiązku) jednostki. Z treści skargi wynika, iż podnoszone przez skarżącego zarzuty w istocie sprowadzają się do kwestionowania przysługiwania Skarbowi Państwa tytułu własności do spornej działki. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić trzeba, iż wpis prawa w księdze wieczystej jest w postępowaniu administracyjnym wiążący. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm., dalej oznaczonej jako "u.k.w.h."), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 tej ustawy, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Wpisanie ostrzeżenia o toczącym się w niniejszej sprawie postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie obala domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, który podziela sąd w składzie orzekającym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. może zostać obalone przez przedstawienie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy obalaniu tego domniemania można korzystać z wszelkich środków dowodowych, ale w odpowiednim trybie postępowania przed sądem wieczystoksięgowym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Stan prawny wynikający z księgi wieczystej będzie istniał dopóty, dopóki nie zostanie usunięty wpis niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Podsumowując, jak zasadnie wskazał organ nadzoru, kwestie dotyczące wpisów w księdze wieczystej mogą być przedmiotem ustaleń jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Sąd nie podzielił również podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 157 § 2 kpa, którego skarżący upatruje w niewszczęciu przez organ nadzoru postępowania z urzędu. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić trzeba, iż stosownie do art. 61 § 1 kpa istnieją dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego: na żądanie strony lub z urzędu. W wyroku z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt: I OSK 554/08, LEX nr 518252, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niedopuszczalne mieszanie tych dwóch trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak jak postępowania wszczętego z urzędu. Przy czym, przepisy kpa stanowią, iż postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu przez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej (na ogół będzie to zawiadomienie o wszczęciu postępowania – zob. art. 61 § 4 kpa), który według swojej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Zatem, tak jak od woli podmiotu, który ma interes prawny we wszczęciu postępowania, zależy czy złoży on takie żądanie, tak od oceny właściwego organu zależy, czy postępowanie zostanie wszczęte z urzędu. Podnieść przy tym trzeba, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż "brak jest (...) środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu administracji do podjęcia takich działań" (por. wyrok Naczelnego Sądu Adminstracyjnego z dnia 3 kwietnia 1998 r., III SA 408/97, LEX nr 35555). Ponadto, kontroli sądu w ogóle nie podlega odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje bowiem w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań (tak: Naczelny Sąd Administracyjny cytowanym wyżej wyroku z 3 kwietnia 1998 r.). Mając powyższe na uwadze, jeśli w ocenie organu nadzoru brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to strona nie może wymusić na organie działań procesowych zmierzających do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Podsumowując, w tym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru orzekającego w sprawie, że skarżący nie mając żadnego tytułu prawnego do skomunalizowanej działki nie ma też interesu prawnego i tym samym nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1991 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.