I SA/Wa 658/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od grzywny 1. uchyla postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz skarżącego M. M. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...], Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (dalej jako "organ" lub "Komisja") utrzymała w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2017 r., nr [...], o odmowie zwolnienia M. M. (dalej jako "skarżący") od grzywny za nieuzasadnione niestawiennictwo na rozprawie. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym; Postanowieniem z [...] listopada 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718), powoływanej dalej jako "ustawa z 9 marca 2017 r.", Komisja ukarała skarżącego grzywną w wysokości [...] zł za nieuzasadnione niestawiennictwo na rozprawie w dniu [...] listopada 2017 r. Pismem z [...] listopada 2017 r. skarżący złożył do Komisji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zwolnienie od grzywny wraz z oświadczeniem w przedmiocie usprawiedliwienia nieobecności na rozprawie i zwolnienia od grzywny. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Komisja odmówiła zwolnienia skarżącego od grzywny uznając, że przedstawione przez stronę powody niestawienia się na rozprawie nie zasługują na uwzględnienie, nie zostały udokumentowane i nie są przekonujące. Pismem z [...] stycznia 2018 r. skarżący wystąpił do Komisji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., wnosząc o jego uchylenie w całości. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...], Komisja utrzymała w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2017 r. uznając, że ukaranie strony karą grzywny w wysokości [...] zł za niestawiennictwo na rozprawie w dniu [...] listopada 2017 r. było zasadne. Komisja przywołała treść art. 18 ust. 2 oraz art. 20 ustawy z 9 marca 2017 r. i zaznaczyła, że wezwaniem z [...] października 2017 r. skarżący został zobowiązany do osobistego stawienia się na rozprawę w dniu [...] listopada 2017 r., w trybie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 50 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz pouczony o konsekwencjach nieusprawiedliwionego niestawiennictwa. Wezwanie to zostało skutecznie doręczone w dniu [...] października 2017 r. Komisja za bezpodstawne uznała podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. i ustawy z 9 marca 2017 r. Zdaniem organu, na rozprawie w dniu [...] listopada 2017 r. nie stwierdzono, że został wyczerpany cały materiał dowodowy. Niestawiennictwo strony znacznie utrudniło rzetelne wyjaśnienie sprawy będącej przedmiotem działania Komisji, a tym samym realizację zasady prawdy obiektywnej, do czego Komisja została zobowiązana stosownie do art. 7 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. Organ wskazał, iż ocena, czy przeprowadzenie dowodu jest niezbędne w danej sprawie pozostaje w gestii organu, przed którym toczy się postępowanie. W ocenie Komisji, obowiązkiem skarżącego było stawienie się w miejscu i czasie wskazanym w wezwaniu. Strona nie może bowiem w sposób dowolny decydować, czy taki obowiązek wykona, czy też nie. Organ podkreślił ponadto, że kluczową przesłanką zwolnienia od grzywny w trybie art. 20 ustawy z 9 marca 2017 r. jest usprawiedliwienie nieobecności na rozprawie. W ocenie Komisji, przedstawiona przez skarżącego argumentacja nie zawiera obiektywnych przesłanek usprawiedliwiających jego nieobecność na rozprawie. Za nietrafny uznała również Komisja zarzut, że stawiennictwo przed organem jest prawem a nie obowiązkiem strony postępowania. Zdaniem Komisji, ustawa z 9 marca 2017 r. ma charakter lex specialis względem rozwiązań K.p.a., co znajduje potwierdzenie w treści art. 38 ust. 1 tej ustawy. Podobnie za nieuzasadnione organ uznał zarzuty dotyczące niekonstytucyjności art. 38 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r., a także nieważności postępowania. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez trzykrotne ukaranie strony karą grzywny, mimo że sprawy o sygn. [...],[...]oraz [...] zostały połączone do rozpoznania w ramach jednego postępowania, Komisja podkreśliła, że ustawodawca nie wykluczył możliwości wielokrotnego ukarania świadka, biegłego, czy też w przypadku szczególnego postępowania przed Komisją również strony, która nie stawiła się na więcej niż jeden termin, wyznaczony jej do osobistego stawiennictwa. W ocenie Komisji, skarżący mógł stawić się w wyznaczonym przez organ terminie, szczególnie że wezwanie na rozprawę odebrał już w dniu [...] października 2017 r. Miał więc możliwość zaplanowania swoich obowiązków służbowych w sposób umożliwiający stawienie się na rozprawę w dniu [...] listopada 2017 r. W związku z powyższym, w ocenie Komisji, brak jest podstaw do zwolnienia skarżącego od grzywny. Skargę na powyższe postanowienie Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. M. wnosząc o jego uchylenie i zwolnienie od grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi rażącą obrazę przepisów postępowania oraz norm prawa powszechnie obowiązującego mających wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia, tj.: - art. 77 § 1 i § 4, art. 86, art. 7, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., a także art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 38 ustawy z 9 marca 2017 r., w zakresie w jakim odnoszą się do uregulowań K.p.a. i dotyczą postępowania dowodowego, poprzez rażącą obrazę tych norm, a także rażące naruszenie; - art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 7 i art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, polegających na wydaniu zaskarżonego postanowienia w warunkach rażąco naruszających przepisy Konstytucji RP, w zakresie w jakim ten akt stanowi o obowiązku bezpośredniego stosowania przez organy Konstytucji RP jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, tj. art. 8 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 83 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów wskazując, między innymi, iż na podstawie postanowienia z [...] października 2017 r. Komisja postanowiła przeprowadzić jedno postępowanie w sprawach objętych sygn. akt [...],[...]i [...] przy uwzględnieniu tych samych dowodów i źródeł dowodowych. W ocenie skarżącego, Komisja nie przeprowadziła więc trzech odrębnych rozpraw, lecz odbyła się jedna rozprawa, na którą wezwano tych samych świadków. Wymierzenie grzywny po [...] zł w każdej sprawie, skoro została przeprowadzona tylko jedna rozprawa, a w jej toku przesłuchano tych samych świadków, było więc nieuzasadnione i doprowadziło do, naruszenia założeń zawartych w art. 18 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz połączenie spraw o sygn. [...],[...]i [...] do łącznego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu Komisja szczegółowo odniosła się do podnoszonych w skardze zarzutów podkreślając, że są one bezzasadne i podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W pismach procesowych z [...] maja 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. skarżący podniósł, w uzupełnieniu zarzutów zawartych w skardze, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza także art. 86 K.p.a. w zw. z art. 38 ustawy z 9 marca 2017 r. Ponadto, na podstawie art. 75 ust. 1 K.p.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z zapisu przebiegu posiedzenia Komisji z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie [...] na okoliczność bezzasadności dowodu przesłuchania strony postępowania w niniejszej sprawie i nadużycia przez Komisję art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. w zakresie ukarania strony grzywną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl zaś art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając przedmiotową sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie z [...] stycznia 2018 r., nr [...], oraz poprzedzające je postanowienie z [...] grudnia 2017 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Jednocześnie, mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 135 P.p.s.a., Sąd uznał, że dla końcowego załatwienia sprawy niezbędne jest uchylenie nie tylko postanowień o odmowie zwolnienia skarżącego od grzywny, ale również postanowienia Komisji z [...] listopada 2017 r., nr [...], mocą którego ukarano, na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r., skarżącego grzywną w wysokości [...] zł za niestawienie się na rozprawę bez uzasadnionej przyczyny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 135 P.p.s.a. jest uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi. Wskazuje się, że niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do, innych niż zaskarżone, aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". W konsekwencji granice orzekania przez sąd administracyjny nie muszą pokrywać się z granicami zaskarżenia aktu organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Istotą konstrukcji zastosowanej w art. 135 P.p.s.a. jest zatem powiązanie obowiązku sądu administracyjnego orzekania "co do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach wydanych w granicach sprawy administracyjnej" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innych - niż zaskarżony do sądu - aktów administracyjnych możliwe jest jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy administracyjnej, zgodnie z prawem, byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Zdaniem Sądu, taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że postanowieniem z [...] października 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 62 i art. 123 K.p.a. oraz art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. Komisja postanowiła przeprowadzić jedno postępowanie w sprawach wszczętych postępowań rozpoznawczych dotyczących: - decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2012 r. nr [...] w sprawie o sygn. akt [...], - decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2008 r. nr [...], z [...] maja 2012 r. nr [...], z [...] lutego 2014 r. nr [...] w sprawie o sygn. akt [...], - decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie o sygn. akt [...]. Z akt sprawy wynika ponadto, iż pismem z [...] października 2017 r., nr [...], wezwano skarżącego, aby w dniu [...] listopada 2017 r. o godz. [...] stawił się w gmachu Prokuratury [...], gdzie miał zostać przesłuchany w charakterze strony w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2012 r., nr [...], celem ustalenia stanu prawnego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Powyższe wezwanie skarżący otrzymał w dniu [...] października 2018 r. Podobne wezwania wystosowano w sprawach oznaczonych nr [...] i [...]. Następnie postanowieniem z [...] listopada 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r., Komisja postanowiła ukarać skarżącego grzywną w wysokości [...] zł w związku z niestawieniem się strony na rozprawę bez uzasadnionej przyczyny. Przy czym, z analizy akt sprawy wynika, że grzywna w wysokości [...] zł wymierzona została skarżącemu w sprawie nr [...] oraz w sprawach oznaczonych nr [...] i nr [...]. W aktach sprawy znajdują się bowiem trzy postanowienia wydane w dniu [...] listopada 2017 r. nr [...], nr [...] i nr [...] o ukaraniu skarżącego grzywną za niestawienie się na rozprawę wyznaczoną w dniu [...] listopada 2017 r. Podstawę powyższych rozstrzygnięć stanowił art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r., zgodnie z którym strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła rozprawę Komisji przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do [...] zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do [...] zł. Powołany przepis przewiduje zatem możliwość ukarania strony grzywną we wskazanej w nim wysokości, m.in. w sytuacji gdy strona nie stawi się bez uzasadnionej przyczyny na wyznaczoną rozprawę. Zdaniem Sądu, z powołanego przepisu jednoznacznie jednak wynika, że grzywną można ukarać stronę za niestawienie się na rozprawę, a nie w sprawie. Okoliczność niniejsza ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, co wskazano wyżej, postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] Komisja postanowiła połączyć sprawy wszczętych postępowań rozpoznawczych oznaczonych numerami [...],[...] oraz [...] i przeprowadzić jedno postępowanie. W konsekwencji, w dniu [...] listopada 2017 r. odbyła się jedna rozprawa, na której rozpoznane zostały trzy ww. sprawy, tj. sprawa [...] (dotycząca ul. [...]), sprawa [...] (dotycząca ul. [...]) i sprawa [...] (dotycząca ul. [...]), co jednoznacznie wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy protokołu rozprawy z [...] listopada 2017 r., jak też z analizy ww. postanowienia Komisji z [...] października 2017 r. W ocenie Sądu, skoro w dniu [...] listopada 2017 r. odbyła się jedna rozprawa, a powołany wyżej art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. przewiduje możliwość ukarania strony grzywną za niestawienie się na rozprawę, to brak było podstaw do wydania trzech osobnych rozstrzygnięć wymierzających grzywnę za niestawienie się na tę rozprawę. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że rozprawa w rozumieniu art. 18 ust. 2 ustawy nie jest tożsama z pojęciem sprawy. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2017 r. rozpoznano co prawda trzy sprawy, jednak wcześniej postanowieniem z [...] października 2017 r. zdecydowano połączyć je do jednego postępowania. Postanowienie z [...] listopada 2017 r., nr [...], jest jednym z trzech osobnych postanowień, mocą których ukarano stronę trzema grzywnami za niestawiennictwo na jedną rozprawę. Wydanie zatem tego postanowienia było bezpodstawne i zapadło z naruszeniem art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Komisji, że powołana ustawa nie wyklucza możliwości wielokrotnego ukarania strony, która nie stawiła się na rozprawę bez nieusprawiedliwionej przyczyny, ale dotyczyć to może sytuacji, gdy strona nie stawiła się na więcej niż jeden wyznaczony termin – na więcej niż jedną rozprawę. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano powyżej, odbyła się jedna rozprawa, co uzasadniało ewentualne wymierzenie jednej grzywny. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 135 P.p.s.a., Sąd uznał za zasadne uchylenie postanowienia z [...] listopada 2017 r., nr [...], o ukaraniu skarżącego grzywną, jako wydanego z naruszeniem art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające uchylenie postanowień Komisji z [...] stycznia 2018 r., nr [...], i z [...] grudnia 2017 r., nr [...], o odmowie zwolnienia od grzywny, będących przedmiotem skargi M. M. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone postanowienia wydane zostały na skutek orzeczenia z [...] listopada 2017 r. o ukaraniu grzywną. Uchylenie tego postanowienia skutkuje więc koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień będących konsekwencją przedmiotowego postanowienia. Mając zaś na uwadze, że zaskarżone postanowienia podlegają uchyleniu ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze. Sąd postanowił ponadto oddalić, jako bezzasadny, wniosek skarżącego zawarty w pismach procesowych z [...] maja i [...] czerwca 2018 r. o przeprowadzenie dowodu z zapisu przebiegu posiedzenia Komisji z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie [...], co wynika z treści protokołu z posiedzenia niejawnego z [...] września 2018 r. Sąd nie uwzględnił również wniosku Komisji o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wbrew twierdzeniom organu przedmiotowa sprawa, mimo złożonej problematyki, nie wymagała przeprowadzenia rozprawy. Zauważyć należy, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie, o którym mowa w powołanym przepisie i zaistniały przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do skierowania tej sprawy na rozprawę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania (na które składają się [...] zł wpisu od skargi oraz [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a.