I SA/Wa 659/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi Parafii [...] w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] zatwierdził projekt podziału działki [...], położonej w W. przy Al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...], o pow. [...] m2, w obrębie 1[...] m.in. na działkę [...], o pow. [...] m2. Organ ten zastrzegł jednocześnie, że ów podział został zatwierdzony pod warunkiem zapewnienia "służebności prowadzenia sieci uzbrojenia podziemnego, m.in. przez działkę [...] na rzecz każdoczesnego właściciela [użytkownika wieczystego] działek położonych po zachodniej stronie dzielonej nieruchomości lub na rzecz każdoczesnego właściciela tych urządzeń. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] przekazał na własność Parafii [...] w W. niezabudowaną nieruchomość, położoną w W. przy [...], składającą się z działek ewidencyjnych oznaczonych: nr [...], o powierzchni [...] m2, nr [...], o powierzchni [...] m2 i nr [...], o powierzchni [...] m2, z obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] cz. Parafia ta zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...], w części dotyczącej ww. działki nr [...]. Uzasadniła, że działka nr [...] położona bezpośrednio przy Al. [...] przekazana została Parafii, jako nieruchomość zamienna za grunty budowlane w centrum [...], a jej wartość wyliczona została w operacie szacunkowym z dnia 25 maja 2005 r. przy założeniu, że ma wymagany przepisami prawa dostęp do drogi publicznej. Natomiast w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości Parafia powzięła informację, że pomimo przylegania do [...] – działka ta nie posiada dostępu do drogi publicznej. W związku z tym decyzja, w części dotyczącej przekazania działki nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku państwa do [...] w Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 130 ust. 1 i 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Parafii, wydając skarżoną decyzję, Wojewoda naruszył zasadę ekwiwalentności gruntu zwracanego i gruntu utraconego, albowiem wartość nieruchomości jej przekazanej, jako zamiennej - nie jest równa wartości nieruchomości przez ten podmiot utraconej. Minister Administracji i Cyfryzacji - rozpatrując powyższy wniosek - decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] m2, z obrębu [...]. Wskazał, że nieruchomość została utworzona decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] r., zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. To właśnie ta ostateczna decyzja stanowi o kwestionowanym przez Parafię dostępie do nieruchomości do drogi publicznej. Minister Administracji i Cyfryzacji, rozpatrując wniosek Parafii o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własne orzeczenie z dnia [...] marca 2017 r. Stwierdził, że podział nieruchomości został dokonany pod warunkiem zapewnienia służebności przejścia, przejazdu i prowadzenia sieci uzbrojenia podziemnego przez działki nr [...] oraz służebności prowadzenia sieci uzbrojenia podziemnego przez działki nr [...],[...],[...] i [...] na rzecz każdoczesnego właściciela (użytkownika wieczystego) działek położonych po zachodniej stronie dzielonej nieruchomości lub na rzecz każdoczesnego właściciela tych urządzeń. Nie można zasadnie twierdzić, że na potrzeby wydania decyzji o podziale nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, a na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy już tego dostępu nie posiada pomimo, że jej stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie. Odmowa wydania warunków zabudowy nie oznacza, iż w przypadku wskazania przez wnioskodawcę innego rozwiązania komunikacyjnego dla zamierzonej inwestycji, rezultat postępowania byłby taki sam. Powyższe prowadzi do wniosku, iż nieruchomość sporna posiada dostęp do drogi publicznej. Wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję oraz orzeczenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. Sąd wskazał, że Minister, wydając decyzje zaniechał jakiejkolwiek analizy podstawy prawnej kontrolowanego przez siebie rozstrzygnięcia Wojewody [...], w kontekście przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją orzeczenie organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7, kpa., art. 8 kpa., art. 77 § 1 kpa., art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Minister Administracji i Cyfryzacji nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Minister winien precyzyjnie wskazać w oparciu o jaką podstawę prawną i przesłanki wydana została kontrolowana decyzja Wojewody [...] i czy nie zaistniała żadna z wad, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ miał wziąć pod uwagę i ocenić fakt wydania przez Prezydenta W. decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz wyjaśnić szczegółowo jej treść, wraz z załącznikiem graficznym, po czym uzasadnić, jaki miała ona wpływ na kontrolowaną decyzję Wojewody [...] - tj. czy zawierała ona jakikolwiek warunek, który organ ten winien był respektować przy wydawaniu przez siebie orzeczenia, a jeśli tak, to czy dopełnił tego obowiązku. Faktem jest bowiem, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. miała charakter warunkowy, stosownie do treści art. 99 ugn. W praktyce warunek taki jest zamieszczany w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, a brak spełnienia tego warunku w umowie o przeniesieniu własności skutkuje nieważnością tej umowy. Jeśli Minister twierdzi, że sporna działka oznaczona nr [...] dysponuje dostępem do drogi publicznej, winien wyartykułować do jakiej konkretnie drogi ta nieruchomość ma dostęp. W przypadku twierdzenia, że dostęp ten jest do [...] Minister powinien wyjaśnić w jaki sposób pogląd ten koresponduje ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 634/10. Ponownie rozpoznając sprawę wniosek o stwierdzenie nieważności decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Podniósł, że ocena wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadzi do wniosku, że jeżeli działka [...], w dacie zatwierdzenia projektu podziału, nie miała dostępu do drogi publicznej, to decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. powinna zawierać warunek ustanowienia dla tej działki służebności drogowej. Przy czym bezsporne jest, że nieruchomość w dacie przekazania jej własności parafii graniczyła bezpośrednio z drogą publiczną. Z operatu szacunkowego z dnia 25 maja 2005 r. wynika, że do działki jest bezpośrednie dojście dla pieszych od strony ul. [...], nie ma natomiast zjazdu z drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że pozbawiona była ona dostępu do tej drogi publicznej. Ponadto wszystkie przekazane powołaną decyzją działki, tj. [...] przylegały bezpośrednio do drogi publicznej. Parafia żąda jednak stwierdzenia nieważności decyzji tylko w stosunku do działki [...]. Organ podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że odmowa wydania warunków zabudowy nie oznacza, że rezultat tego postępowania byłby taki sam, w przypadku wskazania przez wnioskodawcę innego rozwiązania komunikacyjnego dla zamierzonej inwestycji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła ww. Parafia, wskazując, że samo położenie nieruchomości przy drodze publicznej nie jest równoznaczne z dostępem prawnym tej nieruchomości do drogi publicznej. Wojewoda, wydając decyzję z dnia [...] lutego 2006 r., nie wykonał warunku pod jakim została wydana zgoda na podział działki [...], w wyniku którego powstała nieruchomość sporna. Brak spełnienia wspomnianego warunku powinien stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Wojewoda w orzeczeniu z dnia [...] lutego 2006 r. naruszył prawo, bowiem przekazując Parafii własność nieruchomości, nie zapewnił tej nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. Organ, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, wskazał, że istotą sporu jest zagadnienie warunków decyzji podziałowej. Orzeczenie podziałowe nie wskazuje, iż nieruchomość sporna była w jakikolwiek sposób nieruchomością władającą wobec innych działek, wymienionych w tej decyzji. Przeciwnie nieruchomość sporna jest nieruchomością obciążoną na rzecz każdoczesnego właściciela urządzeń, stanowiących podziemną sieć uzbrojenia terenu. Przy czym nieruchomościami obciążonymi służebnością przejazdu są działki [...]. Żadnych uprawnień dla nieruchomości spornej nie przewidywała również opinia wyrażona w piśmie Urzędu Miasta W. z dnia 23 lutego 2005 r. Operat szacunkowy sporządzony był dla działki [...], jako mającej dostęp do drogi publicznej, z której po podziale utworzono, m.in. nieruchomość sporną, aktualnie posiadającą bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r., wniosła Parafia [...] w WarszW.awie. Powyższe orzeczenie zaskarżyła w całości, zarzucając mu: I. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż przedmiotowa nieruchomość oznaczona nr [...], o pow. [...] m2, z obrębu [...] ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy ww. Nieruchomość, z uwagi na brak zjazdu, jak również brak potencjalnej możliwości jego wykonania, a także brak dostępu przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, nie może być uznana za posiadającą dostęp do drogi publicznej; 2) art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż warunkowa decyzja podziałowa Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. przesądza o fakcie istnienia dostępu przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej; 3) art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U z 2015 poz. 483) w zw. z art. 130 ust. 1 i 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez naruszenie zasady ekwiwalentności przywracanego gruntu w stosunku do gruntu utraconego przez Skarżącą; 4) art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 4 pkt 3a oraz 131 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyznanie nieruchomości zamiennej, która nie posiada charakteru działki budowlanej, a zatem nie odpowiada gruntom utraconym przez Skarżącą w zamian, za które została przyznana; II. naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 153 ppsa., poprzez niezastosowanie się przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wiążących wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2153/14; 2) art. 7 kpa. w związku z art. 77 kpa. w zw. z 107 § 3 kpa. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. polegającego na tym, że Minister dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej zaniechał wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, nie dostrzegając naruszenia zasady prawdy obiektywnej, a w konsekwencji nienależycie wyjaśniając stan faktyczny, w szczególności przez pryzmat interesu społecznego, słusznego interesu obywatela oraz obowiązku stania przez organ na straży praworządności, co z kolei spowodowało, że końcowy rezultat rażących uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie, które ze względu na swą treść jest rażąco nieobiektywne, stronnicze i narusza obowiązujące przepisy prawa oraz jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności; 3) art. 8 kpa. poprzez dopuszczenie się uchybień sprecyzowanych powyżej, a w konsekwencji naruszenie zaufania obywateli do organów Państwa; W związku z wymienionymi wyżej zarzutami, skarżąca wniosła o: 1) na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016 r. i 2) na zasadzie art. 145a § 1 p.p.s.a. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., w części dotyczącej przekazania na własność Parafii [...] w W. nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow[...] m2, z obrębu [...]. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w decyzjach wydanych w I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej po względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wniosku z dnia 10 marca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., w części dotyczącej przekazania na własność Parafii [...] w W. niezabudowanej nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr ew. [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...]. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, iż niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym, prowadzonym w trybie art. 156 – 158 kpa. Nie budzi zaś wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przy czym, wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Wskazać jednocześnie należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. podlega wprawdzie takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że różni się od niego przedmiotem. Organ prowadząc postępowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny. Zaś, w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami kwalifikowanymi, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze nie jest więc i nie może być utożsamiane z postępowaniem w trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym. Zauważyć trzeba, iż podstawę materialnoprawną kontrolowanej w nadzorze decyzji Wojewody [...] stanowił art. 24 ust.1 pkt 3, ust. 2 i 5 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko- Reformowanego w Rzeczpospolitej Polskiej ( Dz. U. Nr 73, poz. 324 ze zm. ). Zgodnie z powołanym przepisem, na wniosek kościelnej osoby prawnej wszczyna się postępowanie w przedmiocie przywrócenia własności przejętych na rzecz państwa nieruchomości lub ich części: m.in. przejętych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), z zastrzeżeniem ust. 3. zgodnie z ust. 2 i 3 tego artykułu jeżeli własność nieruchomości nie może zostać przywrócona, właściwej kościelnej osobie prawnej przyznaje się nieruchomość zamienną, a jeżeli przyznanie nieruchomości zamiennej nie jest możliwe - odszkodowanie według przepisów określonych w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464, z 1993 r. Nr 47, poz. 212 i Nr 131, poz. 629 oraz z 1994 r. Nr 27, poz. 96 i Nr 31, poz. 118). W odniesieniu do gruntów objętych dekretem określonym w ust. 1 pkt 3 przedmiotem postępowania jest ustanowienie użytkowania wieczystego. Jak już wskazano powyżej, w postępowaniu nadzorczym rolą organu nadzoru jest wyłącznie ustalenie czy badana w tym trybie decyzja ostateczna obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W realiach niniejszej sprawy oznaczało to, iż obowiązkiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było ustalenie czy kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. rażąco narusza ww. przepis 24 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko- Reformowanego w Rzeczpospolitej Polskiej. W tym miejscu należy dodatkowo podkreślić, że w realiach niniejszej sprawy bardzo istotne jest to, że wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2153/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił zalecenia dla organu nadzorczego w prowadzonym ponownie postępowaniu. Treść zaleceń koncentrowała się w istocie na konieczności oceny czy przedmiotowa działka nr 35 ma dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu, organ nadzoru powołanemu obowiązkowi sprostał. W zaskarżonej decyzji ustalił bowiem, na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż nieruchomość sporna, w dacie przekazania jej na własność Parafii, graniczyła bezpośrednio z drogą publiczną- Al. [...]. Przywołując treść art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. ) Minister wskazał, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Brak dojazdu, przy położeniu bezpośrednio przy Al. [...] oznacza tylko, że do nieruchomości spornej nie prowadzi zjazd z drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że w dacie przekazania na rzecz Parafii była pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Swój pogląd w tym zakresie poparł stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1163/07, w którym wskazano, że przesłanka dostępu do drogi publicznej zrealizowana jest nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu, a także, gdy z wniosku wynika, że zapewniony będzie pośredni dostęp do drogi publicznej – za pośrednictwem drogi wewnętrznej lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku podkreślił również, że odmowa wydania warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z parkingiem podziemnym oraz pełną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej przy Al. [...], nie oznacza, że rezultat postępowania byłby taki sam w przypadku wskazania przez wnioskodawcę innego rozwiązania komunikacyjnego dla zamierzonej inwestycji. Tym samym nie można przyjąć jako prawidłowego stanowiska skarżącej Parafii, które można sprowadzić do stwierdzenia, że skoro działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, to tym samym przy wydawaniu decyzji regulacyjnej opartej na art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczpospolitej Polskiej, rażąco naruszono zasadę ekwiwalentności przez przyznanie na własność Parafii nieruchomość o wartości rażąco niższej, niż nieruchomość utracona przez Parafię na podstawie dekretu warszawskiego. Obowiązkiem Wojewody [...] w postępowaniu regulacyjnym było przyznanie za nieruchomość utraconą na podstawie tzw. dekretu warszawskiego- nieruchomość zamienną i zdaniem sądu organ dopełnił tego obowiązku. Z tego powodu, nie mogły w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa odnieść skutku powoływane przez skarżącą podstawy stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, iż brak jest podstaw do uznania, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006r. w części dotyczącej dz. nr [...] rażąco narusza prawo. Tym samym zarzuty podniesione w skardze należy uznać za bezzasadne. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.