I SA/Wa 661/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), Sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość - skargę oddala - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], położone w P., zajęte pod drogi gminne, stanowiące własność Gminy P., na rzecz: H. L. w kwocie [...] zł za udział 20/32 części, H. H. w kwocie [...] zł za udział 3/32 części, J. M. w kwocie [...] zł za udział 3/32 części, M. L. w kwocie [...] zł za udział 3/32 części oraz R. L. w kwocie [...] zł za udział 3/32 części ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy: Na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] października 1978 r. nr [...] J. i H. małż. L. nabyli na własność nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], obręb [...], m. P. Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zatwierdził podział działki nr [...]. W wyniku podziału doszło do wydzielenia m. in. dz. ew. nr [...], [...] i [...] przeznaczonych pod drogi gminne. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2010 r. H. L., H. H., J. M., M. L. oraz R. L. wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za ww. działki wydzielone pod drogi gminne. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., działając na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływana dalej jako "ugn", ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie za przedmiotowe działki stosownie do posiadanych przez nich udziałów, a także termin do jego wypłaty. W uzasadnieniu wskazał, że działka nr [...] wydzielona została pod pas drogowy ul. [...], natomiast działka nr [...] pod pas ul. [...], przy czym zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] ulicom tym została nadana kategoria dróg gminnych. Z kolei dz. nr [...] została wydzielona pod pas drogowy ul. [...], której uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] również nadano kategorię drogi gminnej. Jak ponadto wynika z akt sprawy negocjacje prowadzone pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy P. a byłymi współwłaścicielami nieruchomości nie doprowadziły do uzgodnienia wysokości odszkodowania, a zatem zakończyły się wynikiem negatywnym. Wobec powyższego spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania. Na potrzeby niniejszego postępowania rzeczoznawca majątkowy D. K. sporządził w maju 2011 r. operat szacunkowy, w którym określił wartość rynkową przedmiotowych działek na kwotę [...] zł. Organ wskazał, że wprawdzie w dacie sporządzania powyższego operatu szacunkowego obowiązywał § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), które następnie zmienione zostało rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985), jednak opisana zmiana przepisów nie ma wpływu na zmianę wartości wycenianej nieruchomości. Organ wskazał, że wyceny działek dokonano w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, a stan nieruchomości przyjęto na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. [...] sierpnia 2007 r. Z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji dotyczących nabywania gruntów zajętych pod drogi na rynku lokalnym, wycena sporządzona została w oparciu o transakcje gruntami niezabudowanymi o funkcji takiej samej jak terenów przyległych do wycenianych działek, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W procesie szacowania przeanalizowano transakcje sprzedaży nieruchomości usytuowanych głównie w obrębie [...] i w obrębach z nim sąsiadujących, które kształtowały się w przedziale [...]-[...] zł za 1m2. Biegły w charakterystyce wycenianych działek wskazał na dobre położenie, sąsiedztwo i otoczenie oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej. Również oceną "dobrą" biegły określił możliwość i sposób zagospodarowania, natomiast cechą o "przeciętnej" wartości uznał jakość drogi dojazdowej. Cena uzyskana w procesie wyceny, tj. [...] zł za m2, mieści się w przedziale cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne w obrocie rynkowym wg cen na dzień ustalenia odszkodowania ([...] maja 2011 r.). Ponadto pismem z dnia 27 października 2011 r. biegły potwierdził, że wartość ustalona dla potrzeb niniejszego postępowania jest aktualna i zgodna z obecnie obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do przedłożonego przez Burmistrza Miasta i Gminy P. operatu szacunkowego J. B. organ wskazał, że data na którą został w nim przyjęty stan nieruchomości została błędnie ustalona na dzień 27 lipca 2011 r. Ponadto połowa nieruchomości przyjętych do porównania usytuowana jest w obrębach znacznie dalej usytuowanych od obrębu [...]. Dodatkowo Burmistrz nie wykazał, że operat ten pozostaje aktualny po zmianie przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Organ uznał ostatecznie, że w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania przez D. K. prawidłowo określono wartość przedmiotowych działek, dlatego mógł on stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy P., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2011 r., niestwierdzając uchybień w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...]. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zawyżenia w operacie wykonanym na zlenienie organu wartości dwóch działek, organ odwoławczy wskazał, że na poparcie tej tezy odwołujący się nie przedstawił żadnych dokumentów, a powołał się jedynie na odmienne ustalenia innego rzeczoznawcy w operacie sporządzonym na jego zlenienie. W operacie tym wskazano jednak tylko powierzchnię działki i jednostkową cenę 1m2 gruntu, natomiast w operacie sporządzonym na zlecenie organu podano także cenę transakcyjną. Wobec tego organ mógł jedynie ustalić, czy w obliczeniach dokonanych przez D. K. popełniono błąd matematyczny przy ustalaniu ceny jednostkowej 1 m2 gruntu, a takiego błędu nie stwierdzono, tym samym operat należało uznać za prawidłowy. Wojewoda wskazał ponadto, że nie można określić wysokości odszkodowania na podstawie innego dokumentu niż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu. Z art. 157 ust. 2 ugn wynika, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Wobec tego sporządzenie takiej wyceny przez Gminę P. było niecelowe. Jeżeli natomiast, pomimo uzyskania stosownych wyjaśnień ze strony rzeczoznawcy majątkowego do zgłoszonych uwag, Gmina P. nadal kwestionowała ustalenia zawarte w operacie szacunkowym D. K., powinna zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o weryfikację sporządzonego operatu. Tymczasem sporządziła ona jedynie własną wycenę. Tym samym, zdaniem organu, wycenę sporządzoną przez D. K. uznać należało za prawidłową. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. wniosła Gmina P., wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji, zarzucając im naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7 w zw. z art. 77 § 1 i 2, art. 8 i 80 kpa oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 ust. 1 ugn oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy nie przyznały mocy dowodowej sporządzonemu na zlecenie skarżącej operatowi szacunkowemu, podczas gdy dzięki niemu wykazano błędy w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu, których uznanie mogłoby skutkować i sugerować dopuszczenie do sprawy dowodu z operatu sporządzonego przez innego, powołanego przez organ, rzeczoznawcę. Organy powinny dokonać prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości. Pomimo bowiem tego, że nie mogą one wkraczać w merytoryczną zasadność takiej opinii, to aby dokument taki miał wartość dowodową, powinny dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, m. in. zbadać, czy dokument ten nie zawiera pomyłek, czego w niniejszej sprawie nie uczyniły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że działki nr [...], [...] i [...] położone w P., w obrębie [...], przeszły na własność Gminy P. na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. Stosownie do treści art. 98 ust. 3 ugn za działki gruntu wydzielone pod gminne drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na własność gminy, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania należy zatem stosować wszystkie reguły przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, odnoszące się do trybu postępowania przewidzianego dla określenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. I tak zgodnie z treścią art. 130 ust. 1 ugn, w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Stosownie natomiast do treści art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest zatem niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. W szczególności zaś stosownie do treści art. 154 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określają z kolei przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy czym z dniem 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające powyższe rozporządzenie (Dz. U. Nr 165, poz. 985). Stosownie do obecnie obowiązującej treści § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ugn, stosuje się przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości. I tak stosownie do § 36 ust. 4 tego rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W świetle przytoczonej znowelizowanej treści § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., punktem wyjścia przy wycenie dla potrzeb ustalenia odszkodowania nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na podstawie art. 98 ust. 1 ugn, do porównania przyjmuje się transakcje nieruchomościami drogowymi (tj. zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi) zrealizowane na rynku lokalnym. Brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji na wymienionym rynku, umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (§ 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie, jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za opisane wyżej działki gruntu wydzielone pod drogi gminne, przyjęto operat szacunkowy sporządzony w dniu 29 maja 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. K. W dacie sporządzania tego operatu obowiązywał § 36 ust. 1 rozporządzenia sprzed nowelizacji, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia stanowił, iż w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50%. Zdaniem Sądu zmiana przepisów ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nie miała jednak, jak słusznie wskazały organy w zaskarżonych do Sądu decyzjach, wpływu na dokonaną wycenę. W operacie szacunkowym z dnia 29 maja 2011 r. rzeczoznawca majątkowy wskazał bowiem, że wyceny dokonał w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, a stan nieruchomości przyjął na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. [...] sierpnia 2007 r. Powyższe zgodne jest zatem z treścią § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. po nowelizacji. Rzeczoznawca wskazał ponadto, że z uwagi na niewielką ilość transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi na rynku lokalnym, jak również zróżnicowanie lokalizacji i cen, nie można było na utworzyć bazy danych do wyceny. Wobec tego koniecznym było poszukiwanie transakcji gruntami niezabudowanymi o funkcji takiej samej jak terenów przyległych do wycenianych działek, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W związku z powyższym biegły na potrzeby niniejszej wyceny przeanalizował kilkadziesiąt transakcji sprzedaży (zawartych w formie aktu notarialnego) nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wskazał, że ich ceny kształtowały się w przedziale [...]-[...] zł za m2. Różnice w cenach wynikały z lokalizacji nieruchomości, ich uzbrojenia oraz rodzaju drogi dojazdowej. Ostatecznie do porównania biegły przyjął 11 transakcji niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod budownictwo jednorodzinne na badanym terenie, w rejonach o podobnym charakterze do przedmiotu wyceny, które miały miejsce od sierpnia 2009 r. do kwietnia 2011 r. Osiem z tych nieruchomości położonych jest na terenie miasta P., natomiast trzy w obrębie [...]. Biegły ustalił, że ceny 1m2 gruntów o powyższym przeznaczeniu kształtowały się od [...]–[...] zł, co dało średnią cenę [...] zł, natomiast jako cechy rynkowe wycenianych działek przyjął: "dobre" położenie, sąsiedztwo i otoczenie; wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej oraz wielkość i kształt działki; "bardzo dobrą" możliwość i sposób zagospodarowania oraz "przeciętną" jakość drogi dojazdowej. Ostatecznie przy uwzględnieniu wskaźników korygujących wartość rynkową 1m2 przedmiotowej nieruchomości określono na kwotę [...] zł, co dało ogólną wartość rynkową prawa własności wycenianych działek gruntu w wysokości [...] zł. Rzeczoznawca podkreślił przy tym, że wartość szacowanych działek określono na podstawie cen osiągniętych ze sprzedaży nieruchomości gruntowych, które stanowiły działki przeznaczone w miejscowych planach pod budownictwo mieszkaniowe, gdyż z takich działek został wyodrębniony wyceniany grunt. Zdaniem Sądu taka wycena przedmiotowych działek, choć dokonana pod rządem przepisów sprzed nowelizacji, zgodna jest z treścią obowiązującego w dniu orzekania przez organy § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Powyższe potwierdził również rzeczoznawca majątkowy D. K. w piśmie z dnia 27 października 2011 r. wskazując, że przedmiotowy operat szacunkowy zachowuje aktualność również na gruncie obecnie obowiązujących przepisów. Z uwagi na powyższe za niezasadne uznać należało zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. oraz art. 151 ust. 1 ugn. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z treścią art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. Decyzja oparta została o sporządzony zgodnie z przepisami prawa operat szacunkowy z dnia 29 maja 2011 r., przy czym organy obu instancji w sposób szczegółowy uzasadniły dlaczego przedłożonemu przez skarżącą operatowi szacunkowemu z dnia 28 lipca 2011 r. odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi, organy dokonały dokładnej oceny operatu szacunkowego z dnia 29 maja 2011 r. zarówno pod względem materialnym, jak i formalnym. Wskazać przy tym należy, że jeśli strona skarżąca uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn), w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Oczekiwanie natomiast na to, że organ administracji publicznej będzie poszukiwał nowego biegłego, który sporządzi inny operat, być może korzystniejszy dla skarżącej, nie jest wnioskiem dowodowym, tym bardziej, że operat stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie uznały za niewadliwy. W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.