I SA/Wa 663/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Monika Sawa Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi M. G., I. G., E. G., A. G. i L. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących M. G., I. G., E. G., A. G. i L. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r. Wojewoda [...] (Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 2096), powoływana dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołań M. G., I. G., E. G., A. G. i L. G. (Skarżący) od decyzji Prezydent [...] (Prezydent) z [...] czerwca 2017 r. orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz [...]., [...]., [...]., [...]., [...]. z obrębu [...] wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] Wydział Terenowy z [...] sierpnia 1981 r. znak [...], utrzymanej w mocy decyzją z [...] grudnia 1981 znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący: Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] Wydział Terenowy z [...] sierpnia 1981 r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości o powierzchni [...] m², stanowiącej dawne działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 oraz p nr [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem pod rozbudowę lotniska, zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] września 1967 r. z której wynika, że na przedmiotowej nieruchomości ustalono strefę ochroną [...] ([...]). Prawo własności nieruchomości objętej wywłaszczeniem ustalono na podstawie aktu własności ziemi z [...] marca 1975 r. nr [...], który potwierdzał tytuł własności Z. G. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili Skarzący - spadkobiercy poprzedniej właścicielki. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Prezydent orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji, przytaczając treść art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływana dalej jako "u.g.n.." oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 wskazał, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż wywłaszczenie dokonane na podstawie prawomocnej decyzji z [...] sierpnia 1981 r. stanowiło potwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia tj. ustanowienia strefy ochronnej [...] decyzją lokalizacyjną z 18 września 1967 r. w związku z jego rozbudową. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że dla części obszaru objętego ww. wywłaszczeniem wydana została następnie decyzja z [...] stycznia 1968 r. nr [...] dotycząca urządzenia [...], co obrazuje załącznik mapowy nr [...], będący integralną częścią decyzji. Ponadto dla terenów objętych ww. decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i [...] w dniu [...] września 1978 r. została wydana decyzja nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej: strefy bezpośredniego zagrożenia hałasem od pracy [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Skarżący. Na skutek odwołania Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści art. 137 u.g.n.. Regulacja zawarta w art. 136 ust 1 u.g.n. zakazuje przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda wyjaśnił następnie, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że nieruchomość położona w [...] przy [...], ozn. jako działki ewidencyjne dz. ew. nr: [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] - z obrębu [...] oraz dz. ew. nr [...]., nr [...]., nr [...] nr [...]., nr [...]. - z obrębu [...], wywłaszczone decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1981 r., zostały przeznaczone pod strefę ochronną [...], zgodnie z postanowieniami decyzji o ustaleniu strefy ochronnej z dnia [...] października 1967 r., nr [...]. Powołując się na decyzję lokalizacyjną [...] oraz [...] z [....] września 1978 r. wskazał, że teren wywłaszczony decyzją z [...] sieprnia 1981 roku stanowi część składową [...] rozumianego jako całość inwestycji obejmującej część lotniczą lotniska (poszerzenie lotniska, wydłużenie pasa startowego, drogi dojazdowe na lotnisku) oraz część stanowiąca strefę ochronną dla [...] i strefę bezpośredniego zagrożenia hałasem pracy [...]. Wojewoda wskazał następnie, że zgodnie z decyzją nr [...] teren objęty inwestycją przeznaczono wyłącznie pod użytkowanie rolne. Z wytycznych urbanistycznych do zagospodarowania strefy bezpośredniego zagrożenia hałasem od pracy [...] znak: [...] stanowiących załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...].09.1978 r. wynika, że na tym terenie istniała zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza. Zgodnie zaś z wytycznymi urbanistycznymi, stanowiącymi załącznik do decyzji nr [...] należało zlikwidować w jak najkrótszym czasie zabudowę mieszkaniową istniejącą pomiędzy terenem lotnictwa i [...] oraz zabudowę mieszkaniową w rejonie płd. odcinka pasa startowego nr [...] (wieś [...]) oraz zlikwidować pozostałą zabudowę mieszkaniową i inne obiekty kubaturowe niezwiązane z działalnością lotniska, a położone na obszarze objętym lokalizacją. Zgodnie z decyzją wywłaszczeniową Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenowy z dnia [...] sierpnia 1981 r., utrzymaną w mocy decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. na wywłaszczonej nieruchomości znajdowały się zabudowania, za które ustalono odszkodowanie. Ponadto, obszar przylegający do granic [...], na którym decyzją nr [...] została ustanowiona strefa bezpośredniego zagrożenia hałasem dopuszczał przeznaczenie tego terenu wyłącznie pod użytkowanie rolne, z wykluczeniem zagospodarowania nawet na ogrody działkowe, wobec czego Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, iż badanie jakie poszczególne działania miały być podjęte na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, nie było konieczne. Wojewoda przywołał następnie w uzasadnieniu decyzji stanowisko zawarte w pismach uczestnika – Przedsiębiorstwa Państwowego [...], z których wynikało, że ustanowienie strefy ochronnej polega na nadaniu szczególnego charakteru prawnego wskazanemu obszarowi, a nie przeznaczeniu go pod inwestycję, której realizacja wymaga podjęcia określonych działań. Sposób zagospodarowania strefy ochronnej nie ma znaczenia dla jej obowiązywania, ponieważ ustanowiona strefa ochronna obowiązuje na danym terenie i realizuje swoje funkcje już po jej ustanowieniu na podstawie stosownych decyzji. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że przeanalizował zdjęcia lotnicze z 1987 r., a zatem 6 lat po dacie wywłaszczenia oraz z 1993 r. - 12 lat po wywłaszczeniu nieruchomości. Wyjaśnił, że ze zdjęć tych wynika zlikwidowanie zabudowy znajdującej się na działkach podlegających wywłaszczeniu. W konsekwencji Wojewoda uznał podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że likwidacja zabudowań jak również obecny stan zagospodarowania działek potwierdza realizację celu wywłaszczenia. Wojewoda podkreślił, że w jego ocenie, rozbudowa lotniska, a w związku z rozbudową powstanie strefy ochronnej przesądza o realizacji celu, niezależnie od tego, czy na konkretnej nieruchomości powstała w całości infrastruktura przewidziana szczegółowo w planach zagospodarowania. Organ wskazał, że rozpoczęcie budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli me została jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej : 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez nieprawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia, a co za tym idzie okoliczności zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, poprzez pominięcie wymagań wynikających z decyzji nr [...] z [...] września 1967 r. o ustaleniu strefy ochronnej, tj. obowiązku faktycznego włączenia nieruchomości w teren lotniska, poprzez wykonanie ogrodzenia, trwałego zlikwidowania zabudowań i zagospodarowania nieruchomości jako teren zielony; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego świadczącego o tym, czy i ewentualnie kiedy wywłaszczona nieruchomość została włączona w teren lotniska poprzez wykonanie ogrodzenia, kiedy zostały usunięte zabudowania z wywłaszczonej nieruchomości i czy nieruchomość została zagospodarowana na cele rolnicze, czy na inne; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 84 K.p.a., poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu fotointerpretacji i fotogrametrii zdjęć oraz biegłego z dziedziny geodezji, pomimo że interpretacja zdjęć lotniczych oraz wyznaczenie aktualnych granic nieruchomości wywłaszczonej wymagały wiedzy specjalistycznej; 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta była obarczona wadami, które powinny skutkować jej uchyleniem. Wobec powyższego skarżący wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powołanej dalej jako "P.p.s.a." o uchylenie w całości zaskarżonej oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że nieruchomość została przejęta decyzją z [...] sierpnia 1981 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] grudnia 1981 r. z przeznaczeniem pod rozbudowę lotniska, zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] września 1967 r. Zgodnie z przywołaną powyżej decyzją lokalizacyjną, objęty nią teren należało zagospodarować jako teren zielonym z wprowadzeniem w miarę możliwości krzewów i zadrzewień, w wypadku zaistniałych potrzeb np. [...] teren mógł być częściowo wykorzystany pod urządzenia parkingowe. Wskazano również że na obszarze strefy ochronnej należy zlikwidować zabudowę istniejącą oraz zaprojektować ogrodzenie od strony [...] zamykające cały obiekt lotniska. Dodatkowi w decyzji lokalizacyjnej wskazano, że omawiane tereny leżące w strefie uciążliwości 100 decybeli od pasów nalotów wymagają ustalenia strefy ochronnej. Zatem dla ustalenia zasadności wniosku Skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości konieczne było ustalenie, czy zostały zrealizowano czynności objęte ww. decyzją lokalizacyjną nr [...]. Tymczasem organy obu instancji stanęły na stanowisku, że wywłaszczona nieruchomość została następnie objęta decyzją z [...] września 1978 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, przewidującej, że teren objęty inwestycją przeznaczony został wyłącznie pod użytkowanie rolne, przy czym zgodnie z wytycznymi urbanistycznymi stanowiącymi załącznik do decyzji należało zlikwidować w jak najkrótszym czasie zabudowę mieszkaniową istniejącą pomiędzy terenem [...] i [...] oraz zabudowę mieszkaniową w rejonie płd. odcinka pasa startowego nr [...] oraz zlikwidować pozostałą zabudowę mieszkaniową i inne obiekty kubaturowe niezwiązane z działalnością lotniska, a położone na obszarze objętym lokalizacją. W konsekwencji organy uznały, że skoro decyzją nr [...] ustanowiona została strefa bezpośredniego zagrożenia hałasem i skoro dopuszczalne było przeznaczenie terenu pod użytki rolne, zbędne było badanie, jakie poszczególne działania miały być podjęte na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Sąd stanowiska tego nie podziela, gdyż decyzja lokalizacyjna nr [...] nie dotyczyła nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie. Z decyzji lokalizacyjnej nr [...], której fragmenty organ drugiej instancji wprost przytoczył w uzasadnieniu wynika, że dotyczyła ona terenu zawartego pomiędzy przyznanymi wcześniej decyzjami lokalizacyjnymi, w tym m.in. decyzją nr [...], a linią oznaczoną na szkicu. Oznacza to, wbrew stanowisku wyrażonemu w decyzjach organów obu instancji, że decyzja lokalizacyjna nr [...] - nie dotyczyła nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Obejmowała ona teren położony pomiędzy nieruchomościami objętymi poprzednio wydanymi decyzjami lokalizacyjnymi a linią rozgraniczającą oznaczoną na szkicu nr [...]. Zatem analizując, czy zrealizowany został cel wywłaszczenia organy zobowiązane były do ustalenia, czy zostały przeprowadzone czynności przewidziane decyzją lokalizacyjną [...]. Ta decyzja powołana została w decyzji wywłaszczeniowej i ta decyzja dotyczyła spornej nieruchomości. Decyzja lokalizacyjna [...] nie dotyczyła nieruchomości wywłaszczonej, o zwrot której wystąpili Skarżący. Jednocześnie Sąd stoi na stanowisko, że samo utworzenie strefy ochronnej [...] nie oznacza realizacji celu wywłaszczenia, jak uznały organy orzekające w sprawie. Nie można bowiem uznać, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana tylko po to, żeby usankcjonować wcześniejsze ustanowienie strefy ochronnej lotniska. Za wywłaszczeniem nieruchomości muszą iść określone działania faktyczne wynikające z celu dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Zdaniem Sądu, samo objęcie nieruchomości strefą ochronną [...] odpowiadające celowi wywłaszczenia nie wystarcza do uznania, że inwestycja została wykonana. Zadaniem organów orzekających w sprawie było zatem ocenienie, czy doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na podstawie dowodów, a nie domniemań. W niniejszej sprawie sprowadzało się to do ustalenia czy i jakie zabudowania zostały rozebrane oraz czy teren został zagospodarowany zgodnie z decyzją wywłaszczeniową i przywołaną w niej decyzją lokalizacyjną [...] pod inwestycje związane z rozbudową lotniska. Z akt sprawy nie wynika także czy i kiedy teren wywłaszczonej nieruchomości został fizycznie włączony w teren lotniska. Ponadto dla ustalenia spełnienia przesłanki realizacji celu wyznaczonej w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. i samego celu, istotne jest to czy cel publiczny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej został spełniony tj. czy została zrealizowana w określonym czasie, przez uprawniony podmiot planowana inwestycja. Przy ocenie tej przesłanki organy muszą mieć na uwadze treść art. 137 u.g.n., który wskazuje w jakich okolicznościach uznaje się, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Oceniając tę kwestię należy bowiem mieć na uwadze całe przedsięwzięcie inwestycyjne, które miało być zrealizowane na wywłaszczonym gruncie. Dokonując tej oceny organy muszą mieć na względzie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 roku P 38/11. Ponadto Sąd podziela argumentację Skarżących, że organy ponownie rozpatrujące sprawę powinny dokonać opisu zamieszczonych w aktach zdjęć lotniczych z 1987 r. i z 1993 r., zaznaczając na nich granice wywłaszczonej nieruchomości. Nie wynika z nich bowiem kto dokonał takiego oznaczenia, brak jest także podpisu osoby, która go wykonała oraz informacji czy posiadała odpowiednie uprawnienia geodezyjne lub fotogrametryczne. Takie oznaczenie granic wywłaszczonej nieruchomości nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie w rozumieniu art. 75 K.p.a. Dlatego też organy ponownie orzekające w sprawie winny na podstawie art. 84 § 1 K.p.a. zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, aby organy administracji mogły podjąć jeszcze jedną próbę uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z ww. wskazówkami, a następnie ponownie rozpatrzyć całość zgromadzonego materiału dowodowego i dokonać jego oceny zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., a także zasadą swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 K.p.a. Dopiero przy tak zgromadzonym materiale dowodowym możliwa będzie ocena, czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 P.p.s.a.