I SA/Wa 664/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) asesor WSA Joanna Skiba asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. S. i S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. S. i S. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Wojewoda [...]: - utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w punkcie 9 dotyczącym odmowy zwrotu na rzecz S. i J. S. nieruchomości położonej w K., oznaczonej nr działki [...] o powierzchni [...] m-, - uchylił w/w decyzję Starosty K. w punktach od 1 do 8 oraz w punkcie 10 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że nieruchomość oznaczona numerem [...] o powierzchni [...] m-, (obecnie działka nr [...] o powierzchni [...] m- i nr [...] o powierzchni [...] m-), została nabyta od J. i S. małżonków S. na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1977 r. Repertorium A Nr [...], w trybie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 62) Nabycie nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem pod rozbudowę Zawodowej Straży Pożarnej w K. zgodnie z decyzją wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1973 r. nr [...]. Stanisław S. pismem z dnia 29 grudnia 1990 r. złożył wniosek o zwrot powyższej nieruchomości, "ponieważ działka dotychczas nie została wykorzystana na cele, dla których była wykupiona". W niniejszej sprawie zostało wydanych szereg decyzji, sprawa była również rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek zamiejscowy w Lublinie oraz przez Sąd Najwyższy. W międzyczasie, w wyniku odnowy ewidencji gruntów miasta K. dokonanej w 1981r., działce o dotychczasowym numerze ewidencyjnym nr [...] o powierzchni [...] m- nadano numer [...]. Następnie w 1997r. działka nr [...] została podzielona na działki o numerach: [...] o powierzchni [...] m- i [...] o powierzchni [...] m-. Niniejsza sprawa dotyczy decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2004 r. nr [...]. W decyzji tej Starosta : - w punkcie 1 orzekł o zwrocie na rzecz J. i S. małżonków S. nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka o nr [...] o pow. [...] m-, - w punktach od 2 do 8 sprecyzował warunki zwrotu nieruchomości, - w punkcie 9 odmówił zwrotu działki o nr [...] o pow. [...] m-, - w punkcie 10 stwierdził, że niniejsza decyzja po uprawomocnieniu się stanowi podstawę do dokonania wpisu do Księgi Wieczystej. Starosta uznał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m- - na której w okresie 7 lat od daty wywłaszczenia został wybudowany dobieg do ściany ćwiczeń - została wykorzystana zgodnie z aktem materialnym i jest niezbędna na cel, jaki został w nim określony. Natomiast nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m- została zagospodarowana po 1990 r., wobec czego stała się zbędna na cel określony w akcie notarialnym i zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 46, z 2000 r. poz. 543 ze zm. ) podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. Od powyższej decyzji odwołali się [...] Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z siedzibą w W. oraz Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K., wnosząc o jej uchylenie w punktach 1-8 oraz w punkcie 10. Podnosili, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż wydając zaskarżoną decyzję, organ I instancji nie uwzględnił zmiany tegoż art. 137, która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. : - utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w punkcie 9 dotyczącym odmowy zwrotu na rzecz S. i J. S. nieruchomości położonej w K. oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m-, - uchylił w/w decyzję Starosty K. w punktach od 1 do 8 oraz w punkcie 10 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, że z dniem 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141 z 2004 r. poz. 1492), mocą której znowelizowano między innymi art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmieniając tym samym w sposób zasadniczy przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2) oraz przesłanki zbędności części nieruchomości (art. 137 ust. 2). Ponieważ analiza akt sprawy potwierdziła zarzuty odwołujących się odnośnie faktu, iż Starosta K. nie uwzględnił w/w zmian przepisów prawnych regulujących kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, dlatego też zachodzi konieczność ponownego jej rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji - po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, mającego na celu dokonanie ustaleń, czy zachodzą w tym przypadku przesłanki wynikające z nowej treści powołanego art. 137. Natomiast rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w oparciu o nowe przepisy przez organ II instancji, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż od decyzji organu odwoławczego nie przysługiwałoby stronom odwołanie. Z tych tez względów organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił z przyczyn formalnych zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] października 2004 r. w punktach od 1 do 8 oraz w punkcie 10 i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Natomiast odnośnie punktu 9 decyzji to, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymał go w mocy, nie znajdując podstaw do jego uchylenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. i S. małżonkowie S. wnosili o uchylenie zarówno decyzji organu II instancji jak i I instancji (od której to decyzji nie wnieśli odwołania), podnosząc swoje dotychczasowe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innego powodu, niż powody podnoszone w skardze. Przede wszystkim Sąd miał na uwadze fakt, że decyzja organu II instancji rażąco narusza przepis prawa - art. 138 k.p.a. Artykuł ten w § 2 wyraźnie stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc organ może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko w całości, a nie w części. Tymczasem organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zaś w części utrzymał ją w mocy. Takie rozwiązanie nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa. Powyższy brak formalny spowodował, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a konkretnie art.138. Ponieważ przedmiotowa decyzja jest wadliwa z powodów formalnych, dlatego też Sąd musiał powstrzymać się od oceny merytorycznej decyzji. Dopiero bowiem decyzja wydana w prawidłowej formie, może być przedmiotem oceny przez Sąd co do istoty sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] będzie miał na uwadze treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1313/98 LEX nr 48725 - " W myśl obowiązującej zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzeć sprawę na nowo w jej całokształcie. Organ ten może i powinien rozpoznać sprawę merytorycznie zgodnie z żądaniem strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony służącego im prawa odwołania". Tak więc Wojewoda powinien rozpatrzeć sprawę na nowo w jej całokształcie i ustosunkować się do niej w uzasadnieniu decyzji. Natomiast treść decyzji powinna zawierać tylko rozpoznanie żądań skarżących, którzy wnosili o uchylenie decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2004 r. w punktach 1-8 oraz w punkcie 10, lecz nie w punkcie 9. Tym samym - wobec nie wniesienia odwołania od tej decyzji przez S. i J. S. - powyższa decyzja w punkcie 9 stała się ostateczna. Wobec tego, Wojewoda nie mógł orzec odnośnie tego punktu w treści swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. (gdyż stanowi to rażące naruszenie prawa), mógł tylko odnieść się do niego w uzasadnieniu decyzji. Takie stanowisko wynika też z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1990 r. sygn. akt III SA 647/90 Wspólnota 1991/36/21: "Decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 §1 k.p.a. rozstrzyga o decyzji organu I instancji nie będącej przedmiotem odwołania, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 pkt 1 k.p.a.)". Ponadto Wojewoda powinien również rozważyć fakt, że przedmiotowa nieruchomość została kupiona od skarżących z przeznaczeniem - określonym w akcie notarialnym z dnia [...] listopada 1977 r. - pod rozbudowę Zawodowej Straży Pożarnej w K. Wobec czego decydujące znaczenie powinien mieć cel wykupu określony w w/w akcie notarialnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku.