I SA/Wa 666/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 r. sprawy ze skargi W.K., M.D., M.O., P.K., K.K., H.K. i A.K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 422/13 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz W.K., M.D., M.O., P.K., K.K., H.K. i A.K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. W. K., M. D., M. O., P. K., K. K., H. K. i A. K. (dalej jako: skarżący), reprezentowani przez adwokata I. R., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 422/13. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] róg ul. [...] oznaczoną hipotecznie "[...]" - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez skarżących wezwania organu do wykonania wyroku jak również nie odniosła skutku okoliczność wymierzenia organowi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2188/14 oraz z dnia 29 listopada 2016 r. , sygn. akt I SA/Wa 1593/16 grzywien za niewykonanie powołanego wyroku w kwotach odpowiednio [...] zł i [...] zł. Ponadto w dniu [...] marca 2019 r. skarżący po raz trzeci wezwali organ do wykonania wyroku, jednak wezwanie to również nie odniosło skutku i to pomimo ustalenia wszelkich kwestii formalnych sprawy, w tym ustalenia, na podstawie sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego, kwoty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość [...]. Zdaniem skarżących niezrozumiałym jest dalsze uporczywe prowadzenie przez organ postępowania i brak wydania w sprawie decyzji merytorycznej. W ocenie skarżących postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 kpa oraz art. 8 kpa, tj. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Jednocześnie według skarżących zasadne jest przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej od organu jako zadośćuczynienie, gdyż ponieśli uszczerbek w postaci długotrwałego rozpoznawania sprawy przez organ. Wobec powyższego skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości [...] zł, płatnej w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdzenie, że zaistniała bezczynność organu po wydaniu powołanego wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. ma rażący charakter; 3) przyznanie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po [...]zł; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wskazał, że dnia [...] lutego 2013 r. W. K. wystąpił z wnioskiem w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ponadto w aktach sprawy znajduje się nierozpoznany wniosek K. K. z dnia [...] marca 1993 r. o zwrot nieruchomości, który ponowiony został w dniu [...] sierpnia 1993 r. i w dniu [...] grudnia 1995 r. W zaistniałej sytuacji Prezydent postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 1993 r. o jej zwrot, podnosząc że rozpoznanie sprawy odszkodowawczej zależy od uprzedniego zakończenia postępowania zwrotowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący cofnęli wszelkie wnioski swoich poprzedników prawnych o zwrot gruntu przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 422/13, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] róg ul. [...] oznaczoną hipotecznie "[...]" - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin do wykonania wyroku upłynął w dniu [...] maja 2014 r. a skarżący przed złożeniem niniejszej skargi z dnia [...] marca 2019 r. na niewykonanie wyroku zwrócili się pismem z dnia [...] marca 2019 r. do Prezydenta o wykonanie wyroku Sądu. Tym samym zostały spełnione procesowe przesłanki do rozpoznania skargi. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny za niewykonanie wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 422/13 jest niewątpliwie zasadny. Prezydent w terminie wyznaczonym tym orzeczeniem sprawy nie załatwił, a niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w wysokości [...] zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna wobec sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie. Wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma bowiem za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. W związku z tym Sąd wziął pod uwagę, iż Prezydent już dwukrotnie został ukarany grzywnami w kwotach odpowiednio [...] zł i [...] zł za niewykonanie wyroku, jednak sankcje te nie odniosły skutku w postaci zdyscyplinowania organu do wykonania opisanego wyroku Sądu z 2013 r. Ponadto na uwadze trzeba mieć, że zdaniem Sądu orzekającego w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 422/13 dwumiesięczny termin na rozpoznanie wniosku odszkodowawczego był wystarczający dla załatwienia sprawy, a Prezydent od wyroku tego nie wniósł skargi kasacyjnej zgadzając się z jego rozstrzygnięciem. Wobec tego wyrok ten stał się prawomocny, co obliguje organ do jego wykonania. Tymczasem organ nie wykonał wyroku przez ponad 5 lat, co nie może mieć miejsca w praworządnym państwie. Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Oceniając prowadzenie postępowania przez organ do czasu jego zwieszenia Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność ze względu na bardzo duże (ponad 5 letnie) przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie w okolicznościach sprawy zastrzeżenia Sądu budzi sytuacja, w której od dnia [...] listopada 2017 r., tj. od wpływu do organu odpisu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 1593/16 o ukaraniu Prezydenta drugą już z kolei grzywną za niewykonanie wskazanego wyroku z 2013 r., organ nie uczynił w sprawie nic aż do dnia [...] kwietnia 2019 r., kiedy postanowieniem nr [...] zawiesił postępowanie odszkodowawcze do czasu zakończenia postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości (tj. przyznania prawa użytkowania wieczystego), zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] marca 1993 r. Jednocześnie wydaje się, że do wydania tego postanowienia zmobilizowało organ głównie wystąpienie przez skarżących z niniejszą skargą. Istotnym jest, że Prezydent o istnieniu nierozpoznanego wniosku zwrotowego posiadał wiedzę dużo wcześniej, a ponadto fakt istnienia nierozpoznanego wniosku zwrotowego podkreślił W. K. w treści skargi z dnia [...] lipca 2013 r. na bezczynność Prezydenta w przedmiocie rozpoznania opisanego wniosku odszkodowawczego. Organ powinien zatem wcześniej zawiesić postępowanie odszkodowawcze, gdyż wynik tego postępowania jest zależny od rozstrzygnięcia wniosku zwrotowego, a zawieszenie postępowania powoduje wstrzymanie biegów terminów przewidzianych w kpa. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów [...] należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, kwestia ta nie może jednak w niniejszym przypadku wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż z nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, iż procedował on opieszale a podejmowane przez niego czynności nie cechowała należyta płynność działania, lecz były one dokonywane w bardzo długich odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Art. 154 § 7 ppsa stanowi, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Powyższa możliwość ma przede wszystkim na celu zwalczanie bezczynności i przewlekłości organu w wykonywaniu wyroków sądu, lecz nie jest to jedyny cel tego unormowania. Przepis ten ma też za zadanie kompensować, doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Przy czym stwarza on jedynie możliwość przyznania od organu sumy pieniężnej. Wymaga on zatem do jej uwzględnienia wykazania przez stronę występującą z wnioskiem istnienia przyczyn przyznania takiej sumy z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki w orzekaniu, ale też istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17, wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 292/17, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 268/17, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17, wyrok NSA z dnia 9 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17). Zdaniem Sądu nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają na uznanie, by skarżący na skutek nierozpoznania wskazanego wniosku odszkodowawczego w terminie doznali uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie im sumy pieniężnej. Przy dokonywanej ocenie Sąd wziął również pod uwagę okoliczność, że strony postępowania składały w jego trakcie "alternatywne" wnioski procesowe, które tamowały bieg postępowania. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem odszkodowawczym z dnia [...] grudnia 1995 r. został uprzednio złożony wniosek o zwrot tej nieruchomości. Fakt ten czynił niemożliwym rozstrzygnięcie przez organ powyższego wniosku odszkodowawczego, gdyż stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, a odmowa jego uwzględnienia lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii daje następnie podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania za nieruchomość. Wobec tego zasadność oraz sposób rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego w niniejszej sprawie zależą od uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W tym miejscu Sąd podkreśla, że skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. cofnęli wszelkie wnioski ich poprzedników prawnych, dotyczące zwrotu gruntu przedmiotowej nieruchomości, co dopiero umożliwia kontynuowanie postępowania odszkodowawczego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku, a na podstawie art. 154 § 7 powołanej ustawy jak w punkcie 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy