I SA/Wa 667/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania R. K. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w obrębie K., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją Wojewody [...] z [...] września 1998 r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy autostrady [...] nieruchomości położonej w obrębie K., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], stanowiącej własność R. K. W decyzji tej przyznano odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł. R. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu w części orzekającej o odszkodowaniu. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z [...] lutego 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 1998 r. w części orzekającej o przyznaniu odszkodowania oraz w części orzekającej o terminie wypłaty odszkodowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewoda [...] orzekł o przyznaniu R. K. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł oraz o zaliczeniu na poczet odszkodowania zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł a także o wypłacie różnicy między kwotą przyznanego odszkodowania a zwaloryzowaną kwotą wypłaconego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna i zwaloryzowaniu przyznanego odszkodowania na dzień jego wypłaty według zasad obowiązujących przy zwrocie nieruchomości. Organ wojewódzki w uzasadnieniu decyzji wskazał, m.in. że odszkodowanie zostało ustalone według stanu nieruchomości z dnia wydania przez Wojewodę [...] decyzji o lokalizacji autostrady [...], tj. z dnia [...] lipca 1996 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, tj. z dnia [...] października 1996 r. oraz według wartości nieruchomości z dnia sporządzenia operatu szacunkowego, tj. 19 września 2006 r. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Wojewody wydana została na podstawie przepisów art. 30 i 32 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. Nr 127, poz. 627 ze zm.). Zostało to uzasadnione zastosowaniem przez Wojewodę przepisu art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zgodnie z tym przepisem do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się jej przepisy na wniosek uprawnionego podmiotu. Jednakże zgodnie z art. 44 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w okresie jej obowiązywania do lokalizacji autostrad oraz do nabywania nieruchomości pod autostrady nie stosuje się art. 21-37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Powołany przez Wojewodę art. 42 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. może mieć zastosowanie wyłącznie do postępowań dotyczących dróg krajowych, prowadzonych uprzednio w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 44 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie pozostawia wątpliwości co do konieczności zastosowania przez organ przepisów tej ustawy. Organowi nie została pozostawiona dowolność wyboru przepisów, bowiem wyłączenie działania przepisów art. 21-37 ustawy o autostradach płatnych jest obligatoryjne we wszystkich prowadzonych postępowaniach. W rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Nie ma możliwości ustalenia stanu nieruchomości w dwóch datach – [...] lipca 1996 r. i [...] października 1996 r. Ostatecznie o lokalizacji autostrady [...] rozstrzygnął Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w decyzji z [...] października i wyłącznie ta data jest właściwa dla ustalenia stanu wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym nie można uznać za prawidłową wysokości kwoty odszkodowania obliczonej według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o lokalizacji autostrady i według jej wartości w dniu sporządzenia operatu szacunkowego. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części – art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego uchylenie decyzji Wojewody [...] do ponownego rozpatrzenia było uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z [...] marca 2008 r. i rozstrzygnięcie o zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury. W ocenie skarżącej decyzja Ministra Infrastruktury wydana została z naruszeniem art. 138, 12 i 7 k.p.a., art. 44 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 130 i 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca podniosła, że art. 138 § 2 k.p.a. został nieprawidłowo w sprawie zastosowany. Przepisy nie przewidują dowolności w stosowaniu tego przepisu. Materiał dowodowy został zgromadzony w całości, a Minister nie wskazał działań, jakie miałyby zostać dodatkowo przeprowadzone. Odmienne stanowisko Ministra dotyczy tylko kwalifikacji prawnej. Minister zamiast uwzględnić uzasadnione interesy skarżącej prowadzi nieuzasadnioną i przedłużającą się procedurę. Kwestia ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w drodze odrębnej decyzji uregulowana jest w art. 130 i 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. dotyczy wydania jednej decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu i nie mógł być zastosowany w tej sprawie. Postępowanie w sprawie odszkodowania toczyć się musiało na podstawie przepisów, które obowiązywały w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Sąd podziela pogląd, że w decyzji Wojewody [...] nieprawidłowo ustalono stan nieruchomości określając go na dzień, w którym w obrocie prawnym nie było jeszcze ostatecznej decyzji lokalizacyjnej. Minister w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalił i wskazał, że dniem według którego należy ustalić stan wywłaszczonej nieruchomości jest dzień wydania przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzji z [...] października 1996 r. W tym zakresie niezbędne jest uzupełnienie operatu szacunkowego. W obiegu prawnym pozostaje nadal decyzja wywłaszczeniowa z 1998 r. Decyzja o ustaleniu odszkodowania nie ma odrębnego bytu prawnego, lecz stanowić będzie część decyzji wywłaszczeniowej w takim zakresie, w jakim uprzednio stwierdzona została jej nieważność. Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym przez Ministra wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r. sygn. I SA/Wa 299/07. Okoliczność, że odszkodowanie ustalane jest w odrębnej decyzji nie oznacza, że wydanej decyzji odszkodowawczej można przypisać charakter decyzji wywłaszczeniowej. Artykuł 44 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych stanowi, że w okresie jej obowiązywania do lokalizacji autostrad oraz do nabywania nieruchomości pod autostrady nie stosuje się art. 21-37 ustawy o autostradach płatnych. Proces nabycia nieruchomości obejmuje nie tylko wydanie decyzji o wywłaszczeniu, ale też ustalenie odszkodowania. Prawidłowo zatem Minister uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. wydana została w oparciu o przepisy, które w sprawie nie mogły mieć zastosowania, miały natomiast zastosowanie przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Organy administracji orzekają na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu orzekania. Należy też dodać, że ustalając obecnie odszkodowanie Wojewoda obowiązany jest wziąć pod uwagę przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustawy (Dz. U. Nr 154, poz. 958 r.). Zgodnie z art. 6 ust. 3 tej ustawy w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Aktualnie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. przewiduje, że wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).