I SA/Wa 667/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr. [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr. [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] nr. [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. zezwalającej Staroście [...] na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej w B. przy ul. [...] przeznaczonego dla [...] osób w podeszłym wieku i [...] osób przewlekle psychicznie chorych. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, iż w dniu [...] września 2009 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. zezwalającej Staroście [...] na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej w B. przy ul. [...] przeznaczonego dla [...] osób w podeszłym wieku i [...] osób przewlekle psychicznie chorych i po zakończeniu postępowania w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji podniósł, iż zgodnie z ówcześnie obowiązującym stanem prawnym tj. na dzień wydania kwestionowanej decyzji określony podmiot chcący prowadzić dom pomocy społecznej mógł uzyskać zezwolenie jeśli spełniał wymogi określone w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej ( Dz.U.Nr 217, poz. 1837). Minister wskazał, iż na mocy ówczesnego brzmienia art. 57 ust. 3 oraz ust. 4 wskazanej ustawy wojewoda mógł wydać zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej, jeżeli podmiot o nie występujący : 1. spełniał warunki określone w ustawie o pomocy społecznej; 2. spełniał standardy, o których mowa w art. 55 ust. 1 i 2; 3. przedstawił : a)dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości, na której jest usytuowany dom, b)dokumenty potwierdzające spełnienie wymagań określonych odrębnymi przepisami c)regulamin organizacyjny domu pomocy społecznej lub jego projekt, w tym: - zaświadczenie o nadaniu numeru identyfikacji statystycznej REGON; - zaświadczenie o nadaniu numeru identyfikacji podatkowej NIP; - wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku ich braku zaświadczenie właściwego organu gminy o zgodności lokalizacji obiektu, w którym będzie prowadzony dom, z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z ust. 4 wskazanego artykułu wydanie zezwolenia mogło nastąpić po przeprowadzeniu wizytacji obiektu, w którym usytuowany był dom pomocy społecznej . Z ustaleń poczynionych przez Ministra wynika, iż do wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. o wydanie zezwolenia na czas nieokreślony Starosta [...] nie dołączył wymaganych prawem dokumentów i nie został wezwany do ich uzupełnienia, a jedynym dokumentem załączonym do wniosku był wykaz pracowników zatrudnionych w Domu Pomocy Społecznej w B. oraz wykazy zespołów terapeutyczno-opiekuńczych . W ocenie Ministra powyższe stoi w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 57 ust. 3 i wydanie decyzji na tej podstawie jak i samo rozpatrzenie wniosku stanowi rażące naruszenie prawa. Minister wyjaśnił, iż dokumenty przekazane przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 2009 r., na podstawie których można by ustalić czy na dzień wydania decyzji przez Wojewodę [...] Dom Pomocy Społecznej w B. spełniał wymagane prawem standardy, nie stanowią dowodu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Istotą bowiem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 par. 1 kpa jest wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Ponadto Minister podniósł , iż zgodnie z art. 57 ust. 4 powołanej wyżej ustawy zezwolenie wydaje się po przeprowadzeniu wizytacji obiektu, w którym usytuowany jest dom pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie zaś nie została przeprowadzona wymagana wizytacja. Z "notatki służbowej" sporządzonej w dniu [...] stycznia 2006 r. przez B. S. wojewódzkiego wynika, iż decyzja zezwalająca Staroście [...] na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej w B.i została, na polecenie służbowe Zastępcy Kierownika Oddziału Nadzoru i Kontroli jednostek wydana bez przeprowadzenia wizytacji obiektu . W ocenie Ministra ustalenie czy rzeczywiście dom spełnia wymagane prawem standardy nie zostało w żaden sposób zweryfikowane, gdyż brak jest w sprawie głównego dowodu-protokołu z wizytacji obiektu oraz protokołu z kontroli dotyczącej pozostałych wymaganych standardów w oparciu o który wojewoda mógł wydać decyzję zezwalającą na prowadzenie domu pomocy społecznej . Zdaniem organu nadzoru stoi to w oczywistej sprzeczności z art. 57 ust. 4 i stanowi rażące naruszenie prawa. Minister podkreślił, iż ostatnia kontrola jaka została przeprowadzona w przedmiotowym domu przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. została przeprowadzona w dniu [...] marca 2005 r. i w ocenie Ministra protokół z tej kontroli nie stanowi dowodu na to, że Dom Pomocy Społecznej w B., w dacie wydania decyzji spełniał wymagany przepisami standard . Takie stanowisko uzasadnia nie tylko czas jaki upłynął pomiędzy tą kontrolą a wydaniem decyzji, ale również fakt, iż kontrola dotyczyła jedynie wybranych zagadnień z zakresu usług opiekuńczych, bytowych prowadzonych przez dom na rzecz mieszkańców. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Ministra należało zgodnie z art. 57 ust. 4 przeprowadzić wizytację obiektu oraz zgodnie z ust. 3 pkt. 1 i 2 tego artykułu zbadać czy organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom uwzględnia w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańcom domu oraz stopień ich fizycznej psychicznej sprawności, czy dom zapewnia wybór zestawu posiłków w tym posiłków dietetycznych zgodnie ze wskazaniami lekarza itp. W przedmiotowej sprawie według ustaleń organu nadzoru tego nie uwzględniono . Kolejnym rażącym naruszeniem prawa w decyzji Wojewody [...] w ocenie Ministra jest to, że zezwolono w niej na prowadzenie w ramach jednej placówki łącznie dwóch typów domu : dla osób w podeszłym wieku i przewlekle psychicznie chorych . Ustawodawca bowiem w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym w ogóle nie przewidywał możliwości łączenia różnych typów domów pomocy społecznej w ramach jednej placówki . Zdaniem Ministra na dzień wydania kwestionowanej decyzji wojewoda nie miał podstaw prawnych aby wydać zezwolenie na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej, który w ramach jednej struktury organizacyjnej łączył dwa typy domów . Minister podniósł, iż mimo, że w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość prowadzenia łącznie domu pomocy społecznej dla pewnego rodzaju typu domu z innym typem domu to i tak, nie jest możliwe łączenie domu pomocy społecznej dla osób psychicznie chorych z innym typem domu . W ocenie organu nadzoru wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem wydanie zezwolenia na czas nieokreślony nastąpiło wbrew wprost określonym przesłankom wymienionym w art. 57 ustawy o pomocy społecznej, a skutki tej decyzji są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności . Minister podkreślił, iż `kwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Skutki w postaci podnoszenia opłat z tytułu pobytu w Domu Pomocy Społecznej w B. jak i decyzje o przyjęciu nowych mieszkańców tracą swoją podstawę i zostają zmienione w wyniku stwierdzenia nieważności, a powstające w takim przypadku szkody majątkowe rodzą podstawę do roszczeń odszkodowawczych. Reasumując Minister stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] wydając decyzje zezwalającą na prowadzenie na czas nieokreślony Domu Pomocy społecznej w B. naruszył w sposób rażący prawo . Skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...] zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, 8, 11, 77 par. 1, 80, 107 par. 3 oraz art. 156 par. 1 pkt. 2 i 158 par. 2 kpa, jak również naruszenie art. 57 ustawy o pomocy społecznej .Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania . W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż komplet dokumentów obrazujących stan organizacyjny Domu Pomocy Społecznej w B. na dzień wydania kwestionowanej decyzji został przedłożony do Ministra Pracy i Polityki Społecznej w dniu [...] listopada 2009 r. , a wiec przyjęcie, iż wnioskodawca będąc w ich posiadaniu w wyniku zaniedbania, nie złożył ich wraz z wnioskiem jest pozbawione racjonalności. Skarżący podkreślił, iż w okresie poprzedzającej wydanie decyzji miała miejsce kontrola przeprowadzona w dniu [...] marca 2005 r., która odwołała się do poprzedniej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2004 r. i jak wynika z protokołu opisana w poprzednich protokołach struktura architektoniczna od ostatniej kontroli nie uległa zmianie. Skarżący zarzucił, iż Minister dowód z ustaleń zawartych w protokole całkowicie pominął. W ocenie skarżącego wizytacja obiektu polega na przeprowadzeniu kontroli warunków dotyczących stanu budynku i jego wyposażenia i taka kontrola została przeprowadzona w dniu [...] marca 2005 r. Ponadto skarżący zaznaczył, iż struktura organizacyjna placówki i warunki świadczenia przez nią usług nie są wielkościami ulegającymi w sposób stały zmianom, a skoro w marcu 2005 r. placówka spełniała standardy w zakresie infrastruktury i warunków mieszkaniowych to niewłaściwym jest przyjęcie przez Ministra, iż w grudniu 2005 r. tych standardów Dom Pomocy Społecznej w B. nie spełniał, skoro kryteria oceny nie uległy zmianie. Skarżący podkreślił ponadto, że w Domu Pomocy Społecznej w B. przebywają osoby w podeszłym wieku i przewlekle psychicznie chore, ale osoby te usytuowane są w odrębnych budynkach, a jedynym elementem łączącym jest wspólna kadra kierownicza . Skarżący podniósł ponadto, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż jej skutkiem było uzyskanie przez Starostę [...] uprawnień w zakresie aktualizacji opłat z tytułu pobytu mieszkańców w Domu Pomocy Społecznej, czy też wydawania decyzji o przyjęciu nowych mieszkańców. W sytuacji stwierdzenia nieważności tej decyzji Starosta [...] traci możliwość podwyższania opłat oraz przyjmowania nowych mieszkańców, a więc traci prawo do zachowania tych uprawnień . W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy . Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną . Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów należy uznać skargę za niezasadną, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa . Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. zezwalającej Staroście [...] na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej w B. dla [...] osób w podeszłym wieku i [...] osób przewlekle psychicznie chorych . Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156-158 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań . W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja ( z reguły ostateczna ) i ustalenie czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 par. 1 kpa . W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 par. 1 pkt. 2 kpa – którego przedmiotem jest ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji – niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego . Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 par. 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia czy przy wydaniu decyzji – podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem . Obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 par. 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawę co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu odwoławczym . W przedmiotowej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. zezwalającej Staroście [...] na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej w B. przeznaczonego dla [...] osób w podeszłym wieku [...] osób przewlekle psychicznie chorych zostało wszczęte z urzędu . Z analizy akt sprawy wynika, że weryfikowane orzeczenie wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm ) . W tej sytuacji istotnym zagadnieniem przy ocenie zgodności kwestionowanej decyzji z przepisami powołanej ustawy było ustalenie czy decyzja ta została wydana zgodnie z przepisami tej ustawy . Organ nadzoru ustalił, iż weryfikowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 57 ust. 3 i 4 oraz art. 56 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej z uwagi na to, iż w decyzji tej zezwolono na prowadzenie w ramach jednej placówki łącznie dwóch typów domu : dla osób w podeszłym wieku i przewlekle psychicznie chorych, a zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji ustawodawca w ogóle nie przewidywał możliwości łączenia dwóch różnych typów domu pomocy społecznej w ramach jednej placówki, a ponadto przed wydaniem decyzji nie przeprowadzono wizytacji obiektu, w którym usytuowany jest dom pomocy społecznej, do czego obligował przepis art. 57 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i do wniosku o wydanie zezwolenia Starosta [...] nie załączył dokumentów, wymaganych przez przepis art..57 ust. 3 ustawy. Analiza przeprowadzonego postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją uzasadnia przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 par. 1 kpa . Postępowanie nadzorcze w przedmiotowej sprawie zostało należycie przeprowadzone a zgromadzony materiał dowodowy oceniono w sposób rzetelny i wnikliwy . W judykaturze przeważa pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z przepisem wyraźnym i nie budzącym wątpliwości. W ocenie Sądu zarówno treść przepisu art. 57 ust. 3 i 4, jak i art. 56 ustawy o pomocy społecznej nie rodzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych . Z treści art. 56 jednoznacznie wynika, iż domy pomocy społecznej, w zależności od tego dla kogo są przeznaczone dzielą się na domy dla : 1) osób w podeszłym wieku; 2) osób przewlekle somatycznie chorych; 3) osób przewlekle psychicznie chorych; 4) dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie; 5) Dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie; 6) osób niepełnosprawnych fizycznie. Z żadnego przepisu ustawy o pomocy społecznej w stanie prawnym obowiązującym w dniu [...] stycznia 2006 r. nie wynika by przewidziana była możliwość łączenia różnych typów domów pomocy społecznej . Słusznie zatem Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał, iż jeśli ustawodawca takiej możliwości nie przewidział, to Wojewoda [...] wydając decyzję zezwalającą na prowadzenie w jednej placówce dwóch typów domów pomocy społecznej : dla osób w podeszłym wieku i osób przewlekle psychicznie chorych rażąco naruszył prawo. Prawidłowo również organ nadzoru stwierdził rażące naruszenie art. 57 ust. 4 z powodu braku przeprowadzenia wizytacji obiektu, do przeprowadzenia której obliguje organ ten przepis . Skarżący nie zaprzecza braku przeprowadzenia wizytacji powołując się jednocześnie na protokoły kontroli przeprowadzone w dniu [...] marca 2005 r. i [...] października 2004 r., które jego zdaniem są wystarczającymi dokumentami do uznania, iż wymagana wizytacja została przeprowadzona. Sąd nie podziela tego stanowiska, gdyż przepis art. 57 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie wskazuje, iż zezwolenie wydaje się po przeprowadzeniu wizytacji obiektu, w którym usytuowany jest dom pomocy społecznej . Za taką wizytację nie można z całą pewnością uznać kontroli przeprowadzonych w 2004 r. i 2005 r., gdyż winna być ona przeprowadzona bezpośrednio przed wydaniem decyzji . Słusznie również w ocenie Sądu organ nadzoru stwierdził rażące naruszenie art. 57 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej . Przepis ten bowiem wyraźnie określa jakie przesłanki muszą wystąpić i jakie dokumenty wnioskodawca zobligowany jest załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej, by wojewoda mógł wydać takie zezwolenie. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż jedynymi dokumentami, jakie załączył do wniosku Starosta [...] były : wykaz pracowników zatrudnionych w Domu Pomocy Społecznej w B. oraz wykazy zespołów terapeutyczno-opiekuńczych . Nieistotne jest, iż Starosta był w posiadaniu ich w dniu wydania kwestionowanej decyzji, bowiem nie załączył ich do wniosku, a przedłożył je organowi nadzoru dopiero po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji . W tym miejscu wyjaśnić należy, iż organ nadzoru bada stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji i działając jako organ kasacyjny rozpatruje jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej . Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, należy uznać go za całkowicie nieuzasadniony . Decyzja dotknięta bowiem wadami z art. 156 kpa wywołuje nieodwracalny skutek prawny wówczas, gdy organ administracji nie jest uprawniony ani przez przepisy prawa materialnego, ani proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia skutku przez wydanie decyzji. W niniejszej sprawie fakt podwyższania opłat z tytułu pobytu mieszkańców w Domu Pomocy Społecznej w B. i wydawania decyzji o przyjęciu nowych mieszkańców są skutkami decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego , nie mniej jednak są to skutki tego rodzaju, które po podjęciu przez Starostę [...] stosownych działań dadzą się usunąć . Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji .