I SA/Wa 669/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Kultury decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Gminy G., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków kaplicy grobowej (mauzoleum) w D. Gmina G. Z przedstawionych akt sprawy wynika, że powołaną decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 13 ust. 1, 3, 5 i 6, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), Minister Kultury odmówił skreślenia z rejestru zabytków kaplicy grobowej (mauzoleum) w D., Gmina G., wpisanej do rejestru zabytków wraz z otaczającym ją dawnym cmentarzem, decyzją [...] Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] marca 1983 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 powołanej ustawy skreślenie z rejestru zabytków jest możliwe, gdy obiekt uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Kaplica grobowa rodziny S. wybudowana w 1844 r., była użytkowana do 1945 r. jako rodzinne mauzoleum właścicieli D. Kaplica jest położona w centralnej części cmentarza połączonego ze wsią aleją lipową. Obecnie budynek jest w złym stanie technicznym: brak jest pokrycia dachu i większości więźby dachowej, ściana południowa w połowie zawalona, a ściany wewnętrzne pozbawione tynków. Kaplica grobowa wraz z otaczającym ją cmentarzem stanowi element kompozycji przestrzennej historycznego dworskiego założenia rodziny S. Potwierdzone to zostało w protokole oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2004 r. z udziałem właściciela nieruchomości oraz przedstawicieli Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków oraz Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków. Przedstawiona jako dowód w postępowaniu o skreślenie przedmiotowego obiektu z rejestru zabytków opinia z dnia [...] maja 2004 r. sporządzona przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków potwierdza zły stan zachowania obiektu. W opinii tej wskazano, że forma grobowca jest wciąż czytelna, stan sprzed zniszczenia dobrze udokumentowany, a remont budynku technicznie nieskomplikowany. Pomimo złego stanu technicznego kaplicy nie zachodzi żadna z przesłanek upoważniających do jej skreślenia z rejestru zabytków, gdyż nie uległa zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jej wartości historycznej i naukowej, a wartości będące podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie zostały zakwestionowane w nowych ustaleniach naukowych. Podniesione zaś przez stronę wnioskującą aspekty ekonomiczne nie mogły być wzięte pod uwagę w tym postępowaniu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina G. zakwestionowała ustalenia dokonane podczas oględzin obiektu wskazując, że nie wzięto pod uwagę aspektów wytrzymałościowych elementów konstrukcyjnych kaplicy: fundamentów, ścian, filarów nośnych, sklepienia, posadzki. Ze względu na ogólnie zły stan zachowania obiektu strona wniosła o ponowne przeprowadzenie oględzin i dokonanie w ich trakcie badań i ekspertyz w powyższym zakresie. Minister Kultury decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że właściciel zabytkowego obiektu, zobowiązany do opieki nad nim nie wywiązuje się z obowiązku utrzymaniu zabytku wraz z otoczeniem we właściwym stanie, stosownie do art. 5 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. Ponownie przeprowadzone oględziny nie wykazały, aby stan techniczny kaplicy uległ pogorszeniu w porównaniu do stanu przedstawionego w opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia [...] maja 2004 r. Nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 13 ust. 1 powołanej ustawy. Ponadto organ zauważył, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, ochronie i opiece podlegają zabytki bez względu na stan ich zachowania. Jak wskazał autor opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia [...] maja 2004 r., pomimo złego stanu technicznego, nadal istnieją możliwości uratowania obiektu. Na decyzję Ministra Kultury z dnia z dnia [...] lipca 2004 r. Gmina G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także przepisów o postępowaniu administracyjnym - art. 7, 8, 9 i 15 kpa. Skarżąca wskazała, iż zgodnie z powołanym art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ochronie podlegają zabytki nieruchome będące dziełami architektury i budownictwa. Tymczasem kaplica grobowa w D. nie jest takim obiektem. Jest pozbawiona dachu, ściany ma w połowie zawalone, krypta jest bez trumien, odsłonięta i wypełniona gruzem. Nie spełnia więc warunków "dzieła architektury i budownictwa". Nie może też przedstawiać wartości historycznej. Opinia będąca podstawą wydania decyzji skupia się właściwie na atrakcyjności otoczenia kaplicy, dla którego jest ona elementem krajobrazowym. Skoro jednak zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przypadku skreślenia z rejestru zabytku, skreśleniu ulega również jego otoczenie, to o wartości zabytku nie może przesądzać samo jego otoczenie. Rozpatrując sprawę ponownie Minister Kultury ograniczył się do powtórzenia opinii, na której oparta była decyzja z dnia [...] lipca 2004 r., mimo iż strona skarżąca kwestionowała wnioski płynące z tej opinii. Uchybiono tym samym zasadzie dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 kpa. Skarżąca podniosła również, że odbudowa zabytku wymaga nakładu znacznych środków finansowych, którymi Gmina nie dysponuje. Realizacja obowiązków właściciela zbytku powodowałaby więc zachwianie finansów gminnych. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, choć z innych przyczyn, niż w niej podane. W niniejszej sprawie Minister Kultury odmówił skreślenia z rejestru zabytków kaplicy grobowej (mauzoleum) w D., Gmina G., wpisanej do rejestru zabytków wraz z otaczającym ją dawnym cmentarzem. Rozstrzygnięcie to, jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ oparł na ustaleniach zawartych w protokole oględzin obiektu w dniu [...] kwietnia 2004 r. oraz opinii sporządzonej przez A. R. w ramach zlecenia udzielonego przez Ministra Kultury Krajowemu Ośrodkowi Dokumentacji Zabytków w Warszawie. Oba w/w dowody nie spełniają wymagań wynikających z norm prawa materialnego i prawa procesowego, mających zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 68 kpa protokół, winien być tak sporządzony, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono oraz jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Znajdujący się w aktach "Protokół z wizji lokalnej" w dniu [...] kwietnia 2004 r. poza informacją, że oględziny przeprowadzono i wykonano dokumentację fotograficzną, nie zawiera żadnych informacji, które znalazły się w wydanej następnie opinii o obiekcie. Nie ma w nim jakiejkolwiek wzmianki o stanie technicznym kaplicy, ani też o otaczającym go cmentarzu, łącznie z którym - jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. - stanowi ona kompozycję przestrzenną historycznego dworskiego założenia rodziny S. Wadliwie sporządzony protokół nie pozwala na stwierdzenie, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zapewniający ustalenie prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Drugi mankament postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji wiąże się z opinią wydaną w przedmiocie wniosku o skreślenie przedmiotowego obiektu z rejestru zabytków. Zgodnie z art. 100 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prawo do wydawania ocen i opinii na rzecz organów ochrony zabytków mają rzeczoznawcy, którym uprawnienia w tym zakresie nadaje i cofa Minister Kultury. Należy wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 141 omawianej ustawy osoby posiadające dotychczas uprawnienia rzeczoznawcy ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, powołane na podstawie art. 10 ust. 1 dotychczasowej ustawy o ochronie zabytków utracili te uprawnienia po upływie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie nowej ustawy. Ustawa ta weszła w życie z dniem 17 listopada 2003 r., co oznacza, że sześciomiesięczny termin, o którym mowa w art. 141, upłynął w dniu 17 maja 2004 r. Z akt sprawy nie wynika, czy A. R., która w dniu [...] maja 2004 r. sporządziła opinię w przedmiotowej sprawie, spełniała wymagania, o których mowa w art. 100 ustawy. W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyczerpującego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Tym samym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Uchybiono również określonej w art. 80 kpa zasadzie swobodnej oceny dowodów przez dowolne przyjęcie, jako podstawę rozstrzygnięcia, sporządzonego wadliwie protokołu, a także opinii nie zawierającej informacji w kwestii uprawnień jej autora. Za zasadny należało ponadto uznać zarzut dotyczący braku ponownego rozpatrzenia sprawy przez Ministra Kultury. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) wynika obowiązek rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 i 77 § 1 kpa). Organ odwoławczy ma przy tym obowiązek ustosunkować się do okoliczności podniesionych w odwołaniu. Rozpoznając wniesiony przez Gminę G. środek odwoławczy, tj. przewidziany w art. 127 § 3 kpa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Kultury ograniczył zakres postępowania odwoławczego do uzyskania notatki służbowej z dnia [...] września 2004 r. stwierdzającej, iż po dokonaniu oględzin kaplicy grobowej w D. uznano, że jej stan techniczny nie uległ pogorszeniu. Nie wyjaśniało to w żaden sposób okoliczności podniesionych we wniosku Gminy G. Do tych okoliczności organ nie odniósł się też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powtarzając jedynie argumentację uzasadnienia poprzedniej decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. Stan taki powoduje, że uzasadniony jest zarzut naruszenia zarówno art. 15 jak i art. 127 § 3 oraz art. 107 § 3 kpa. Naruszenia te miały przy tym wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.