I SA/Wa 670/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. H. B. wnioskiem z dnia [...] listopada 2020r. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, R. B., urodzonym w dniu [...] sierpnia 1987r. Do w/w wniosku H. B. dołączyła: 1. kopię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] lutego 2020r., Nr [...], stwierdzające, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności syna R. B. datuje się przed ukończeniem [...] roku życia; 2. kopię orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] marca 2015r., Nr [...], stwierdzające, że orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności R. B. datuje się od urodzenia; 3. oświadczenie, w którym wnioskodawczyni stwierdziła, że w dniu [...] marca 2018r. nabyła prawo do emerytury lecz nadal otrzymuje emeryturę z tytułu opieki nad niepełnosprawnym, wypłacaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], odmówił uwzględnienia wniosku strony z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 111 ze zm. – dalej u.o.ś.r.), tzn. ustalonego na rzecz H. B. prawa do pobierania emerytury. Od powyższej decyzji H. B. wniosła odwołanie, zarzucając decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, 7a, 7b, 8, 9 oraz art. 107 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że od wielu lat pobiera emeryturę z tytułu sprawowania opieki nad synem. Wnosiła o przyznanie jej korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych wydane w podobnych sprawach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad swoim pełnoletnim niepełnosprawnym (w stopniu znacznym) synem. Powyższe wskazuje na ziszczenie się przesłanki z art. 17 ust. 1 u.o.ś.r. Jednakże okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, to nie jedyny warunek konieczny do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, że ustawa prócz warunków niezbędnych do skutecznego ubiegania się o przedmiotowe świadczenie, w art. 17 ust. 5 u.o.ś.r., zawiera również katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie uniemożliwia ubieganie się o świadczenie w tej formie. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in., jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zatem, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełniać wszystkie ustawowe przesłanki, a ponadto nie mogą zaistnieć negatywne przesłanki zawarte w art. 17 ust. 5 u.o.ś.r. Tymczasem z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma ustanowione od [...] marca 2018 r. prawo do pobierania emerytury. Jak wynika z akt sprawy emerytura wnioskodawczyni jest niższa niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r., nie pozostawia zdaniem Kolegium wątpliwości interpretacyjnych i na podstawie tego przepisu nie można dokonać wykładni, że organ administracji może przyznać świadczenie pielęgnacyjne w kwocie różnicy pomiędzy pobieraną kwotą emerytury a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, lub w przypadku zbiegu uprawnień może wybrać korzystniejsze dla niej świadczenie zawieszając prawo do emerytury i jej pobierania. Kolegium wskazało również, że art. 27 ust. 1 u.o.ś.r. stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zatem również ten przepis nie wskazuje, na fakt zbiegu uprawnień do emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, że można wybrać korzystniejsze świadczenie. Kolegium podkreśliło, że orzecznictwo w sprawie nie jest jednolite, znane są wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wskazujące na fakt możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym pobieraniu emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 2392/19, również wyroki wskazujące na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zawieszenia prawa do emerytury - wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020r. sygn. akt I OSK 254/20, ale wskazuje, że wyroki te dotyczą jednostkowych spraw i nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania innego orzeczenia niż organ I instancji w przedmiotowej sprawie. Kolegium podkreśliło również, że w obecnie obowiązującej ustawie o świadczeniach rodzinnych, żaden z przepisów nie daje podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zawieszenia prawa do emerytury. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. wskazuje na "ustalone prawo do emerytury", zatem zdaniem organu zawieszenie prawa do emerytury i rezygnacja z jej pobierania, nie stworzy sytuacji "braku ustalenia prawa do emerytury". Powyższą decyzję SKO w [...], H. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o jej uchylenie, z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. - polegające na zastosowaniu błędnej wykładni poprzez uznanie, że wskazany przepis pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na pobieraną emeryturę. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumentację na poparcie swoich twierdzeń. W szczególności skarżąca podkreśliła, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. Ograniczyły się bowiem wyłącznie do wykładni językowej, pomijając wykładnię funkcjonalną i systemową. Ponadto organy błędnie przyjęły tożsamość pojęć "ustalenia prawa do emerytury" z "prawem do emerytury" i ustaliły, że w dniu [...] marca 2018 r., w którym skarżąca ukończyła 60 lat nabyła prawo do emerytury. W rzeczywistości jednak, ZUS nie ustalił jej prawa do emerytury, z którego i tak by nie skorzystała, ponieważ jej emerytalne okresy składkowe były łącznie znacznie niższe niż 20 lat, co spowodowane było koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Wynika z tego, że organy błędnie dokonały nawet samej wykładni językowej. Natomiast ustalenie SKO, iż do chwili obecnej pobiera emeryturę z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem są zgodne ze stanem faktycznym. W ocenie skarżącej organy, naruszyły jej prawo do wyboru świadczenia korzystniejszego, o czym powinna była być pouczona, tym bardziej, że w swoim podaniu z dnia [...] października 2020 r. skierowanym do miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], oświadczyła o rezygnacji z emerytury w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (na poparcie swoich twierdzeń skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych). Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] października 2021 r. pełnomocnik skarżącej radca prawny S. B., poparł wniesioną przez jego mocodawczynię skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm. – dalej P.p.s.a) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 u.o.ś.r., który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno - rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji, gdy sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną posiada prawo do emerytury, jej wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia. Opierając się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 lit. a) powołanej ustawy, organy obu instancji przyjęły, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Zwrócić należy uwagę, że kwestia wykładni i stosowania powołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część bowiem składów orzekających, analogicznie jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (jako przykład można wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18). W części orzeczeń akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodzą, że przywołany art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 u.o.ś.r. świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020r. sygn. akt I OSK 2392/19, 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19). Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 oraz z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, w których odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnego wykładania omawianego przepisu, pozwalającego na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Choć emerytura jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (aktualnie tj. Dz.U. z 2021, poz. 291), może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Odwoływanie się bowiem tylko do reguł wykładni językowej (jak uczyniły organy w rozpatrywanej sprawie) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. W ocenie Sądu możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) - na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.o.ś.r. pozostawałaby, jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt I OSK 2375/19 oraz sygn. akt I OSK 254/20, w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłata części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Dlatego Sąd w tym zakresie nie podziela poglądu o konieczności wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego "w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia, a pobieraną emeryturą". Skoro zatem (wbrew temu co twierdzą organy) przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.o.ś.r, wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenie wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego na organy administracyjne przez art. 9 K.p.a obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto z treści art. 79a K.p.a wynika, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one powołane przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. Było to konsekwencją oparcia się przez organy na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. Naruszenie tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.o.ś.r, nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przy-znane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1676/18, 12 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1175/18, 13 lipca 2018 r. sygn. I OSK 235/18). Podkreślić należy, że w ocenie Sądu nie jest do przyjęcia w państwie prawa sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń otrzymuje świadczenie mniej korzystne w okolicznościach, gdy zgodnie z przepisami mogła dokonać wyboru świadczenia. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku, dotyczącej m.in. sposobu interpretacji norm prawnych zawartych w art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a) oraz art. 27 ust. 5 u.o.ś.r. i obecnie sprowadzają się do obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury oraz wezwania jej do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosownej decyzji organu emerytalno - rentowego. Mając przy tym na uwadze, że w myśl art. 24 ust. 2 u.o.ś.r prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (a przez to także pozostająca pod jej opieką osoba niepełnosprawna) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas. Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.