I SA/Wa 671/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi B. R. i P. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zobowiązującego do uporządkowania terenu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]lutego 2008 r., [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję (nakaz) nr [...] wydany w dniu [...] lipca 2007 r. w sprawie [...] przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. zobowiązujący B. i P. R. do podjęcia prac mających na celu uporządkowanie terenu posesji przy ul. [...] w P. Sąd ustalił następujący stan faktyczny: W dniu [...] lutego 2005 r. został złożony do Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. wniosek P. i B. R. o "zaopiniowanie ogrodzenia w tylnej części (....) posesji, które przedstawiono na załączonej wizualizacji (....)", dotyczący nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Załączona do wniosku dokumentacja uwidaczniała zrealizowaną już na wskazanej wyżej nieruchomości modyfikację ogrodzenia poprzez jego wzniesienie na wysokość 5 metrów. W związku z powyższym Miejski Konserwator Zabytków w P. w dniu [...] maja 2007 r. przesłał P. i B. R. zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu uporządkowania terenu. W toku postępowania organ administracji ustalił, że willa wraz z ogrodzeniem położona w P. przy ul. [...] jest elementem zespołu urbanistyczno-architektonicznego najstarszych dzielnic P., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 1982 r. Współczesny budynek mieszkalny usytuowany w tylnej części posesji znajduje się w otoczeniu zabytkowej architektury willowej okresu międzywojennego XX w. W ramach postępowania administracyjnego została przeprowadzona, przez pracowników organu administracji wizja lokalna na przedmiotowej nieruchomości, w ramach której zostało stwierdzone istnienie muru uwidocznionego na dokumentacji załączonej do wniosku z dnia 15 lutego 2005 r. Ponadto, Miejski Konserwator Zabytków w P. ustalił, że P. i B. R. zgłosili w Wydziale Urbanistyki i Architektury Miasta P. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na realizacji ogrodzenia na przedmiotowej nieruchomości. W tym stanie rzeczy organ administracji uznał, że wybudowanie ogrodzenia spowodowało degradację zabytkowego układu urbanistyczno-architektonicznego P. Wobec powyższego Miejski Konserwator Zabytków w P nakazem nr [...] wydanym w dniu [...] lipca 2007 r. w sprawie [...] zobowiązał B. i P. R. do podjęcia prac mających na celu uporządkowanie terenu posesji przy ul. [...] w P., obejmujących obniżenie istniejącego fragmentu ogrodzenia (na odcinku ok. 1,3 m) do wysokości 2,2 m w terminie do dnia 30 czerwca 2008 r., po wcześniejszym uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie prac budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Od wydanego nakazu B. i P. R. złożyli odwołanie wskazując, że zamiar realizacji ogrodzenia - którego dotyczy nakaz - zgłosili właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, który nie wniósł sprzeciwu, co do możliwości realizacji zgłoszonych prac. Odwołujący się nie podzielili również stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. w zakresie oceny wykonanych robót - jako powodujących degradację zabytkowego układu urbanistyczno-architektonicznego P. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że wprawdzie zaskarżona decyzja zawierała powołanie wadliwej podstawy prawnej tj. art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zamiast art. 45 ust. 1 pkt 2 tej ustawy - jednak mimo tego uchybienia, decyzja była zasadna i odpowiadała prawu. W szczególności Minister uznał, że prace budowlane polegające na wzniesieniu przez odwołujących się ogrodzenia na nieruchomości stanowiącej zabytek, spowodowały naruszenie walorów zabytkowych układu urbanistyczno-architektonicznego P. - bowiem forma i gabaryty przedmiotowego muru są sprzeczne z willowym charakterem zabudowy tej części miasta. Nadto, odwołujący naruszyli art. 36 ust. 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków prowadząc prace budowlane bez wymaganej uprzedniej zgody właściwego organu ochrony zabytków. W ocenie Ministra zgłoszenie przez odwołujących zamiaru prowadzenia prac organowi administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie odrębnych przepisów, nie zwalniało ich od obowiązków określonych w przepisach ustawy o ochronie zabytków. Od powyższej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego B. i P. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosili oni o uchylenie nakazu wydanego przez organ administracji oraz o wstrzymanie jego wykonania, jednocześnie zarzucając zaskarżonej decyzji: - nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy m. in. poprzez pominięcie dowodu z opinii biegłego w celu wyjaśnienia, czy wniesienie na odcinku 1,3 m ogrodzenia o wysokości ok. 5 m stanowi naruszenie walorów zabytkowych układu architektoniczno-urbanistycznego P.; - pominięcie faktu zaniedbania organu administracji architektoniczno-budowlanej polegającego na nie przekazaniu zgłoszenia skarżących właściwemu organowi ochrony zabytków oraz nie zwróceniu skarżącym uwagi na konieczność uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków; - naruszenie art. 8 i 9 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności na brak sprzeczności wybudowanego ogrodzenia z układem architektoniczno-urbanistycznym zabytkowej części P. oraz nie zasięgnięciem przez Ministra opinii biegłego w tym zakresie. Jednocześnie skarżący uznali za wystarczające zgłoszenie prac organowi administracji architektoniczno-urbanistycznej i stwierdzili, iż ten organ winien zwrócić im uwagę na konieczność uzyskania dodatkowo pozwolenia organu administracji ochrony zabytków, bądź przekazać sprawę Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w wydanej decyzji i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy decyzję-nakaz Miejskiego Konserwatora Zabytków w P., zobowiązujący skarżących do podjęcia określonych prac mających na celu uporządkowanie terenu posesji przy ul. [...] w P. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja (nakaz) ją poprzedzająca są zgodne z prawem. Przy ich wydaniu zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś ich uzasadnienia nie budzą zastrzeżeń merytorycznych. Postępowanie administracyjne w niniejszej zostało przeprowadzone właściwie - zachowane zostały przepisy procedury administracyjnej. Miejski Konserwator Zabytków w P. oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonali prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Niewątpliwy jest fakt, że skarżący naruszyli art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków nie uzyskując - przed przeprowadzeniem prac budowlanych na obiekcie stanowiącym zabytek, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) tej ustawy - wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Obowiązek wskazany w w/w przepisach jest niezależny od innych obowiązków przewidzianych w przepisach prawa, w tym obowiązku zgłoszenia prac budowlanych właściwemu organowi nadzoru urbanistyczno-architektonicznego. Skarżący winni znać przepisy prawa regulujące podejmowane przez nich działania i nie jest możliwe uchylenie się przez nich od wykonania ciążących na nich obowiązków określonych w ustawie o ochronie zabytków poprzez stwierdzenie, że wykonali inny, równolegle obowiązujący ich obowiązek prawny. Zaskarżona decyzja w sposób oczywisty nie narusza art. 8 ani 9 kpa. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rzetelnie i w sposób wyczerpujący ocenił decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w P., natomiast nie zaszła konieczność informowania skarżących o innych przepisach prawa lub ich uprawnieniach - ponad zakres informacji przekazanych przez Ministra w toku postępowania oraz w treści decyzji. Należy zauważyć też, że również Miejski Konserwator Zabytków w P. nie naruszył w/w przepisów. Na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego naruszenie przez skarżących prawa było już zdarzeniem przeszłym, zatem przekazana im informacja na temat uchybienia obowiązkowi prawnemu nie mogła wywrzeć pozytywnego dla nich skutku. Nadto, nie stanowiłoby działania pogłębiającego zaufanie obywateli do prawa i ich świadomości prawnej - usprawiedliwianie przez organ administracji publicznej samowolnych, sprzecznych z bezwzględnie obowiązującymi przepisami działań. Przewidzianym prawem skutkiem naruszenia przez skarżących art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków, jest wydanie przez konserwatora zabytków decyzji, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy. Jest to obowiązek organu administracji, niezależny od jego oceny odnośnie kryteriów innych, niż naruszenie obowiązku uzyskania wymaganego pozwolenia. Decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. nakazująca uporządkowanie terenu powinna zostać wydana nawet wówczas, gdyby nie stwierdził on naruszenia przez skarżących architektoniczno-urbanistycznego układu zabytkowego obszaru P. Zatem wyłącznie na marginesie należy wskazać na bezzasadność zarzutów skarżących, wskazujących na konieczność uzyskania przez organy opinii biegłego na okoliczność zgodności wybudowanego ogrodzenia z układem architektoniczno-urbanistycznym zabytkowej części P. Należy w tym kontekście podkreślić, że art. 84 § 1 kpa przewiduje możliwość zasięgnięcia opinii biegłych tylko w przypadku, jeżeli ustalenie danej okoliczności wymaga wiadomości specjalnych, a więc wykraczających poza zakres wiedzy organu administracji publicznej, który prowadzi postępowanie. Kryterium to nie jest spełnione w przypadku Miejskiego Konserwatora Zabytków, który jest organem zatrudniającym specjalistów w zakresie ochrony i opieki nad zabytkami, zdolnych do dokonania oceny spójności danego rozwiązania architektonicznego lub urbanistycznego z danym obszarem podlegającym ochronie na podstawie ustawy o ochronie zabytków. Konkludując, stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły przekonująco swoje decyzje, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).