I SA/Wa 671/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa-Praga Północ w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2023 r. nr KOC/8117/Go/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") decyzją z 10 stycznia 2023 r. nr KOC/8117/GO/21, po wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego na skutek sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa-Praga Północ w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej Warszawie (dalej jako "skarżący" lub "Prokurator"), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") z 19 grudnia 2008 r. nr 569/GK/DW/2008, orzekającej o ustanowieniu na rzecz M. N. w udziale 3/4 części i A. K. w udziale 1/4 części, prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako dz. nr [...] w obrębie [...], o pow. 6 641 m2, położonego w Warszawie przy ul. [...] oraz o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako dz. nr [...] w obrębie [...], o powierzchni 36 m2, wraz z ustaleniem czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, następnie sprostowanej decyzją Prezydenta z 6 stycznia 2010 r. nr 4/GK/DW/2010. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], oznaczona jako "[...] - Rej. [...]", stanowiąca obecnie dz. nr [...], dz. nr [...] i cześć dz. nr [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret". Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r. z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa. Następnie grunt ten stał się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy [...], co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzją z 13 marca 1997 r. nr 51704. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) ww. grunt stał się własnością Miasta Stołecznego Warszawy. Objęcie nieruchomości przez gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, a zatem termin na złożenie wniosku o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy nieruchomości (własności czasowej) upływał w dniu 16 lutego 1949 r. R. T. (dawny właściciel hipoteczny) w dniu 27 października 1948 r. złożył wniosek o przyznanie wieczystej dzierżawy nieruchomości w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Do wniosku dołączył zaświadczenie Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w Warszawie z 11 września 1948 r. nr 1365/48, z którego wynika, że tytuł własności nieruchomości oznaczonej jako "[...] pow. warszawskiego rej. hip. [...] w Warszawie" o pow. 23.343 łokci kw. zapisany był jawnym wpisem na imię R. T. na mocy wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 28 marca 1928 r. i wniosku z 14 lipca 1928 r. za N 48 tej księgi. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z 29 maja 1964 r. znak GT.III-Il-6/G/83 odmówiło byłemu właścicielowi ustanowienia prawa własności czasowej do ww. gruntu. Kolegium decyzją z 21 grudnia 2004 r. znak: KOC/3248/Go/04 stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z 29 maja 1964 r. W toku ponownego postępowania z wniosku dekretowego, Prezydent decyzją z 18 listopada 2008 r. nr 21 zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność m.st. Warszawy, położonej w dzielnicy [...] przy ul. [...]. W wyniku podziału z dz. nr [...] o pow. 7,7230 ha z obrębu [...], powstały dz. nr [...] o pow. 6,8832 ha, nr [...] o pow. 0,6641 ha i [...] o pow. 0,1757 ha. Prezydent decyzją z 19 grudnia 2008 r., sprostowaną w dniu 6 stycznia 2010 r., orzekł o ustanowieniu na rzecz następców prawnych hipotecznego właściciela gruntu - M. N. w udziale 3/4 części i A. K. w udziale 1/4 części, prawa użytkowania wieczystego do dz. nr [...] o pow. 6 641 m2, położonej w Warszawie przy ul. [...] oraz o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do dz. nr [...], o pow. 36 m2, jak też ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W toku postępowania ustalił bowiem, że ww. nieruchomość nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z pisma Biura Naczelnego Architekta Miasta z 26 czerwca 2007 r. nr AM-PM/7322/2583/W/Wol/503/07 wynika, że "Dla tego obszaru aktualnie sporządzany jest miejscowy plan zagospodarowywania przestrzennego obszaru Parku Moczydło, który jest na etapie przygotowania projektu do uzgodnień z organami ustawowymi. Dla przedmiotowego terenu plan określa przeznaczenie - zieleń parkowa. Przeznaczenie to jest zgodne z polityką przestrzenną zawartą w uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Ustalenia studium są obowiązujące dla opracowywanych miejscowych planów". Następnie pismem z 2 kwietnia 2008 r. nr AM-PM/7322/2908/W/Wol/504/08 Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego poinformowało, że "zgodnie z ustaleniami projektu planu w/w budynek (budynek znajdujący się na działce [...]) przeznaczony jest do zachowania. Zapisy dopuszczają przebudowę budynku oraz nakazują zmianę funkcji - wprowadzenie usług związanych z rekreacją i rozrywką oraz usługi gastronomii i kultury. Wynika z powyższego, że projekt planu nie przewiduje przeznaczenia budynku na cele publiczne, co mogłoby stać w kolizji z ustanowieniem użytkowania wieczystego dla w/w nieruchomości". Z kolei pismem z 6 maja 2008 r. nr AM-PM/7322/4I31/W/Wol/504/08 ww. Biuro wskazało, że "zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wydzielanie gruntów pod tereny o powyższym przeznaczeniu nie stanowią celu publicznego (mimo, że te tereny mogłyby być publicznie dostępne)". Prezydent uznał dalej, że grunt zabudowany był budynkiem spełniającym art. 5 dekretu. Ustalił też, że w skład dawnej nieruchomości hipotecznej wchodzi obecnie dz. nr [...] o pow. 6.641 m2 będąca własnością m.st. Warszawy, co do której spadkobiercy dawnego właściciela posiadali roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego oraz dz. nr [...] o pow. 36 m2, na której posadowiono stację trafo i działka ta znalazła się we władaniu "[...]" S.A. w W. Kierując się dyspozycją art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", zgodnie z którym budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania (...) energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń służących do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny, Prezydent uznał, że brak jest podstaw do obciążenia prawem użytkowania wieczystego gruntu wykorzystywanego na ten cel. Ponadto grunt o pow. 993 m2 z dawnej nieruchomości hipotecznej, znalazł się w granicach dz. nr [...], stanowiącej fragment ul. [...] (drogi wojewódzkiej), w więc właściwy odnośnie do orzekania w tym przedmiocie jest Marszałek Województwa Mazowieckiego. Prezydent wskazał też, na podstawie jakich przepisów ustalił czynsz symboliczny za oddawane w użytkowanie wieczyste grunty. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 18 czerwca 2009 r. nr 389 stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z 13 marca 1997 r. nr 51704 w zakresie dotyczącym budynku, wskazując, że stanowił on własność dotychczasowych właścicieli dekretowych na podstawie art. 5 dekretu, wobec czego nie mógł podlegać komunalizacji wraz z gruntem. W wykonaniu ww. decyzji Prezydenta z 19 grudnia 2008 r., aktem notarialnym z 29 czerwca 2011 r. Rep. A-2776/2011 przed notariuszem M. J. zawarto umowę oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej oznaczonej jako dz. nr [...]. W akcie tym wskazano również, zgodnie z ustaleniami Prezydenta zawartymi w ww. decyzji, budynek znajdujący się na działce na podstawie art. 5 dekretu stanowi własność następców prawnych byłego właściciela. Prokurator w dniu 28 grudnia 2021 r. (data wpływu do Kolegium) wniósł sprzeciw od decyzji z 19 grudnia 2008 r., sprostowanej decyzją z 6 stycznia 2010 r., zarzucając Prezydentowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", tj.: - art. 5 dekretu, przez jego zastosowanie, mimo że w tej sprawie nie mógł być on zastosowany, ponieważ budynek na dz. nr [...] w chwili wydania ww. decyzji nie stanowił własności osób, na których rzecz ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, - art. 31 u.g.n., poprzez oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej stanowiącej dz. nr [...], zabudowanej budynkiem, który nie stanowił własności osób, na których rzecz ustanowiono prawo użytkowania wieczystego bez równoczesnej sprzedaży tego budynku tym osobom, - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez uznanie, że grunt, który oddano w użytkowanie wieczyste, w chwili wydania kwestionowanej decyzji zabudowany był budynkiem stanowiącym odrębny od gruntu przedmiot własności następców prawnych byłego właściciela, mimo że budynek ten nie stanowił ich własności. W sprzeciwie Prokurator wyjaśnił, że zgodnie z zaświadczeniem Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w Warszawie z 11 września 1948 r. Nr 1365/48, nieruchomość oznaczona jako "[...] pow. warszawskiego, rej. hip. [...] w Warszawie o powierzchni 23343 łokci kw." stanowiła własność R. T. Nieruchomość gruntowa oraz wybudowane na niej budynki stanowiły przy tym składniki majątkowe przedsiębiorstwa prowadzonego pod firmą: [...] i S-ka. Przedsiębiorstwo to do 28 lutego 1950 r. stanowiło własność R. T. Z dniem 21 listopada 1945 r., na mocy art. 1 dekretu, nieruchomość gruntowa przeszła na własność gminy m.st. Warszawy. Budynki wybudowane na tym gruncie, zgodnie z art. 5 dekretu, pozostały zaś własnością R. T., jako składniki jego przedsiębiorstwa. Jednak z dniem 28 lutego 1950 r. ww. budynki przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia nr 28 Ministra Przemysłu Lekkiego z 2 stycznia 1950 r., ogłoszonego w Monitorze Polskim Nr A-22 dnia 28 lutego 1950 r. Orzeczenie to wydano na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17). Tryb wydania tego orzeczenia został określony w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62). Zgodnie z § 71 ww. rozporządzenia przedsiębiorstwo przejęte w myśl art. 3 ustawy przechodziło na własność Państwa z dniem ogłoszenia orzeczenia wydanego przez właściwego ministra. Zgodnie z treścią protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego w dniu 6 marca 1951 r., znacjonalizowane przedsiębiorstwo posiadało, m.in. przedmiotową nieruchomość warszawską, na której znajdowały się zabudowania fabryki. Orzeczeniem z 4 maja 1953 r. nr GM.Pr.60-2827/53 Minister Przemysłu Lekkiego zatwierdził wskazany protokół zdawczo-odbiorczym z 6 marca 1951 r., potwierdzając, że składniki majątkowe Przedsiębiorstwa [...] i S-ka wymienione w tym protokole stanowią część składową tego przedsiębiorstwa i przeszły na własność Państwa. Przejęcie na własność Skarbu Państwa, które nastąpiło z dniem 28 lutego 1950 r. na podstawie ww. orzeczenia nr 28 Ministra Przemysłu Lekkiego nie objęło gruntu, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, przejęciu przez Państwo na własność nie podlegały przedsiębiorstwa, jeżeli stanowiły własność związków samorządowych. Jeżeli własność związków samorządowych dotyczyła tylko części przedsiębiorstwa lub tylko części udziału majątkowego w nim, wówczas przejęciu na własność przez Państwo podlegała tylko pozostała część. Jak wskazał Prokurator, od 21 listopada 1945 r. ww. nieruchomość gruntowa była własnością m.st. Warszawy i miał do niej zastosowanie ww. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. R. T. w dniu 27 października 1948 r. zgłosił wniosek o przyznanie mu prawa własności czasowej do wskazanego gruntu. Wniosek został złożony w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu. Wydając zaskarżoną decyzję Prezydent błędnie jednak nie uwzględnił w materiale dowodowym orzeczenia nr 28 Ministra Przemysłu Lekkiego z 2 stycznia 1950 r., ogłoszonego w Monitorze Polskim dnia 28 lutego 1950 r., na mocy którego, składniki majątkowe ww. przedsiębiorstwa znajdujące się przy ul. [...] w Warszawie, przeszły na własność Państwa. Z akt własnościowych nieruchomości nie wynika przy tym, by toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 2 stycznia 1950 r. i z 4 maja 1953 r. W opinii Prokuratora, okoliczności te jednoznacznie wskazują, że budynek istniejący na dz. nr [...], w dniu wydania kwestionowanej decyzji nie stanowił własności następców prawnych byłego właściciela. Artykuł 5 dekretu, w dniu jego wejścia w życie, dotyczył bowiem budynków znajdujących się wówczas na nieruchomości gruntowej. Jednak w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miał on już zastosowania do tych budynków, gdyż z dniem 28 lutego 1950 r. stały się one własnością Skarbu Państwa i tym samym dotychczasowy właściciel hipoteczny utracił ich własność. Dla prawa własności tych budynków nie miało znaczenia, że została stwierdzona nieważność orzeczenia administracyjnego z 29 maja 1964 r., którym odmówiono R. T. przyznania prawa własności czasowej do gruntu, gdyż nie utracił on własności budynków na podstawie dekretu, lecz na podstawie orzeczenia wydanego na mocy ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Wyłączenie możliwości zastosowania art. 5 dekretu oznacza, że budynek posadowiony na gruncie gminnym, w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie był przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela, czy jego następców prawnych. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Prezydent w sposób bardzo lakoniczny opisał kwestię budynku wzniesionego na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste, przywołując jedynie, że zabudowany jest on budynkiem "spełniającym" art. 5 dekretu (...)", pomijając jednocześnie, że na mocy orzeczenia nr 28 Ministra Przemysłu Lekkiego z 2 stycznia 1950 r., ogłoszonego w dniu 28 lutego 1950 r., składniki majątkowe Przedsiębiorstwa [...] i S-ka przeszły na własność Państwa. W opinii Prokuratora, brak tych ustaleń spowodował, że Prezydent w decyzji nie zastosował nakazu wynikającego z art. 31 u.g.n. i nie orzekł o sprzedaży tego budynku wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste gruntu. Ponadto nie podjął, zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., żadnych czynności zmierzających do ustalenia stanu własności tego budynku. Z powyższych względów zasadne jest stwierdzenie, że decyzja z 19 grudnia 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz wskazanie, że z powodu upływu dziesięciu lat od dnia jej doręczenia nie można stwierdzić jej nieważności. Kolegium zawiadomieniem z 5 stycznia 2022 r. poinformowało strony o toczącym się postępowaniu nadzorczym. M. N. w dniu 27 czerwca 2022 r. wystąpił do Kolegium o zwrócenie się do Prezydenta oraz do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wyjaśnienie znaczenia dowodu w postaci koperty adresowanej przez Sąd do przedstawiciela m.st. Warszawy w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 986/20, gdyż przed Sądem tym może toczyć się postępowanie dotyczące tej sprawy. Ponadto wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 K.p.a. do czasu rozpoznania przez Ministra Rozwoju i Technologii wniosku z 17 czerwca 2022 r. o uchylenie orzeczenia nr 28 Ministra Przemysłu Lekkiego z 2 stycznia 1950 r. i orzeczenia tego organu z 4 maja 1953 r. Kolegium decyzją z 10 stycznia 2023 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 19 grudnia 2008 r., sprostowanej w dniu 6 stycznia 2010 r. Na wstępie wskazało, że ocena legalności kwestionowanej decyzji jest dokonywana według stanu z dnia jej wydania, tj. 19 grudnia 2008 r., a więc nie stanowi zagadnienia wstępnego postępowanie o uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. (ze skutkiem ex nunc) orzeczenia nr 28 Ministra Przemysłu Lekkiego z 2 stycznia 1950 r. i orzeczenia tego organu z 4 maja 1953 r. Z tego względu Kolegium nie znalazło podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto w świetle art. 98 K.p.a. M. N. nie ma legitymacji do żądania zawieszenia tego postępowania, gdyż nie zostało ono wszczęte z jego wniosku. Kolegium zauważyło dalej, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a. Decyzję wydał organ właściwy, była pierwszą decyzją w tej sprawie, skierowano ją do strony, nie była niewykonalna, nie zawierała też wady powodującej nieważność z mocy prawa. Nie sposób również stwierdzić, ze kontrolowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Należy zatem rozważyć, czy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do powyższego oraz do sprzeciwu Prokuratora organ wskazał, że sporna nieruchomość podpadała pod przepisy dekretu i uprawniony podmiot złożył w ustawowym terminie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, zaś przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dało się pogodzić, ze sposobem korzystania z gruntu przez osoby uprawnione. Ze względu na spełnienie przesłanek zawartych w art. 7 dekretu, zasadnie orzeczono o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu. Kolegium podniosło dalej, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie administracyjnym, organ bada przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego został wniesiony przez osobę uprawnioną, w terminie przewidzianym art. 7 ust. 1 dekretu oraz czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela (jego następcę prawnego) da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu). W przypadku zaś spełnienia tych warunków wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz uprawnionych osób i określeniu należnej z tego tytułu stawki czynszu symbolicznego. Kolejny etap prowadzony jest już na gruncie cywilnoprawnym i kończy się zawarciem stosownej umowy pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji w formie aktu notarialnego. Przepisy dekretu nie zawierają przy tym jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego. Nie stanowi takiej regulacji art. 7 ust. 3 in fine dekretu, który choć przewiduje, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta, to jednak określenie tych "warunków" odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które prowadzone jest po wydaniu ww. decyzji. Z powyższego wynika, że w administracyjnym postępowaniu organ rozstrzyga jedynie kwestię praw do gruntu, natomiast prawo do budynku jest realizowane na etapie cywilnoprawnym. Wówczas zastosowanie ma art. 31 u.g.n., który nakazuje, by wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego gruntu przenieść na użytkownika wieczystego własność budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie (o ile takie na tym gruncie się znajdują). W sprawie niniejszej, wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego, należało więc w ramach czynności cywilnoprawnej, aktem notarialnym dokonać sprzedaży budynku na rzecz użytkownika wieczystego. Brak praw do budynku, wynikających z art. 5 dekretu, nie stanowił natomiast przeszkody do ustanowienia decyzją z 19 grudnia 2008 r. przez Prezydenta prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela. Przy tym protokół zdawczo-odbiorczy z 6 marca 1951 r., zatwierdzony orzeczeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z 4 maja 1953 r., nie zawiera wzmianki, by na rzecz Państwa zostały przejęte roszczenia wynikające z dekretu. Treść protokołu wskazuje, że zostały w nim ujęte nieruchomości objęte bilansem przedsiębiorstwa w momencie przejmowania go pod przymusowy zarząd państwowy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, przedsiębiorstwa przejęte na zasadzie art. 2 lub art. 3 przechodzą na rzecz Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego w całości wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem i wszelkimi prawami (prawo do firmy, patenty, licencje, znaki towarowe, użytkowe itp.), wolne jednak od obciążeń i zobowiązań z wyjątkiem zobowiązań o charakterze publiczno-prawnym, zobowiązań na rzecz polskich osób prawnych prawa publicznego, zobowiązań na rzecz osób prawnych, stanowiących własność polskich osób prawnych prawa publicznego, służebności gruntowych oraz zobowiązań, mających swe źródło w stosunku najmu pracy lub odpowiedzialności za czyny niedozwolone. Z kolei wpis prawa własności spornego gruntu w księdze wieczystej wskazywał, że nieruchomość gruntowa stanowiła własność R. T., który został pozbawiony praw do gruntu na mocy dekretu z dniem 21 listopada 1945 r. i to ww. osobie przysługiwały roszczenia dekretowe, które po śmierci uprawnionego nabyli jego następcy prawni. Materiał dowodowy potwierdza, że w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją błędnie przyjęto, że posadowiony na gruncie budynek spełniał przesłanki wynikające z art. 5 dekretu, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. Ewentualna bowiem sprzedaż budynku posadowionego na gruncie dekretowym należy do cywilnoprawnego etapu realizacji roszczenia dekretowego. Brak prawa własności budynku po stronie osób dysponujących roszczeniami dekretowymi nie stanowi przeszkody do ustanowienia w toku postępowania administracyjnego na rzecz osób uprawnionych praw do gruntu dekretowego, gdyż to w postępowaniu cywilnym, stanowiącym drugi etap realizacji roszczeń, powinno dojść do sprzedaży zabudowań. Ewentualne błędne ustalenia stanu faktycznego dotyczące budynku posadowionego na gruncie, nie mogą więc być uznane za rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art, 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., skoro te błędne fakty nie miały wpływu na sposób załatwienia sprawy. Przy tym sporny budynek nie stanowił własności innych osób, co mogło czynić decyzję z 19 grudnia 2008 r. niewykonalną. Gdy bowiem przedmiotem wniosku dekretowego jest zabudowany grunt będący obecnie własnością jednostki samorządu terytorialnego, Prezydent obowiązany był jedynie ustalić, czy możliwe jest oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków, jak tego wymaga art. 31 u.g.n. w zw. z art. 235 K.c. Dekret przewiduje co prawda powstanie użytkowania wieczystego na skutek wydania decyzji administracyjnej, lecz mimo to jest to sprawa cywilna załatwiana w postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem dawny grunt nieruchomości warszawskiej, a także posadowiony na nim budynek nie zostały rozdysponowane na rzecz innych osób, to nie było przeszkód do przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu następcy prawnemu dawnego właściciela i sprzedaży posadowionego na nim budynku. Kolegium nie dopatrzyło się także wystąpienia wady kwalifikowanej w zakresie, w jakim Prezydent odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do dz. nr [...], na której posadowiono stację trafo, bowiem brak jest podstaw do obciążenia prawem użytkowania wieczystego gruntu wykorzystywanego na cel publiczny. W tej sytuacji, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 19 grudnia 2008 r. lub orzeczenia o wydaniu jej z naruszeniem prawa. Natomiast ujawniony przez Prokuratora fakt, że posadowiony na gruncie budynek nie spełniał przesłanki wynikającej z art. 5 dekretu, może mieć wpływ na cywilnoprawne rozliczenia pomiędzy następcami prawnymi przeddekretowego właściciela i m.st. Warszawa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na tę decyzję Prokurator wniósł o jej uchylenie, a także zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa, również w stosunku do decyzji poprzedzających tę decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i niestwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 19 grudnia 2008 r., mimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem następujących przepisów: a) art. 5 dekretu, poprzez jego zastosowanie, mimo że nie mógł być on zastosowany, ponieważ budynek na dz. nr [...] w chwili wydania ww. decyzji nie stanowił własności osób, na których rzecz ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, b) art. 7 ust. 3 dekretu i art. 31 u.g.n., poprzez oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem, stanowiącym własność m.st. Warszawy, bez określenia koniecznego warunku, pod którym umowa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste mogła być zawarta, to jest warunku sprzedaży tego budynku; c) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez uznanie, że grunt, który oddano w użytkowanie wieczyste, w chwili wydania zaskarżonej decyzji zabudowany był budynkiem stanowiącym odrębny od gruntu przedmiot własności następców prawnych byłego właściciela, mimo że dowody zgromadzone przez Prezydenta świadczyły o tym, że budynek ten nie stanowił odrębnego od gruntu przedmiotu własności. W uzasadnieniu skargi na poparcie powyższych zarzutów przytoczono tę samą argumentację, co w sprzeciwie. Prokurator zgodził się też ze stanowiskiem Kolegium, że koniecznym elementem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest zawarcie umowy cywilnoprawnej. Niemniej jednak przedmiotem sprzeciwu nie była taka umowa, lecz decyzja administracyjna umowę tę poprzedzająca, będąca, z uwagi na art. 7 ust. 3 dekretu, warunkiem sine qua non zawarcia umowy. Przyjmując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji, należałoby stwierdzić, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na mocy dekretu, nie musi być poprzedzone decyzją administracyjną. Taka argumentacja jest sprzeczna z art. 7 dekretu, gdyż rozstrzyganie wniosków złożonych w trybie tego przepisu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja jest więc koniecznym warunkiem zawarcia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Oczywiste jest, że organ nie może orzec mocą decyzji o przeniesieniu własności budynku. Taki skutek wywołuje dopiero umowa ze skutkiem rozporządzającym. Organ natomiast musi w decyzji określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Z uwagi na art. 31 u.g.n., takim koniecznym warunkiem oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej jest sprzedaż położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. Brak rozstrzygnięcia tej kwestii w decyzji poprzedzającej zawarcie umowy, czyni taką decyzję nieważną. Uznanie za słuszne stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji prowadziłoby do wniosku, że nieważne są wszystkie decyzje administracyjne, w których organ, zgodnie z art. 31 u.g.n., orzekł o sprzedaży budynków i innych urządzeń na gruncie, który ma być oddany w użytkowanie wieczyste. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem stanowisko Kolegium odnośnie do prawidłowości decyzji Prezydenta z 19 grudnia 2008 r. jest błędne, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Prezydent decyzją z 19 grudnia 2008 r., wydaną w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, w następstwie rozpoznania wniosku R. T. (dawnego właściciela hipotecznego) z 27 października 1948 r., orzekł m.in. o ustanowieniu na rzecz M. N. w udziale 3/4 części i A. K. w udziale 1/4 części, prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu oznaczonego jako dz. nr [...] o pow. 6 641 m2, położonego w Warszawie przy ul. [...], za czynszem symbolicznym, stwierdzając jednocześnie po słowach "oraz stwierdzam, że": - w punkcie IV osnowy decyzji, że "grunt zabudowany jest budynkiem, spełniającym art. 5 dekretu (...)"; - w pkt VIII tiret drugi osnowy decyzji wskazano, że "Termin zawarcia umowy w formie aktu notarialnego zostanie wyznaczony po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Wojewody Warszawskiego Nr 51704 z dn. 13.03.1997 r., w części dotyczącej budynku". Drugi z ww. zapisów był konsekwencją pierwszego z nich stwierdzającego, że "grunt zabudowany jest budynkiem, spełniającym art. 5 dekretu". W konsekwencji kluczowe dla oceny legalności powyższej decyzji Prezydenta, a co za tym idzie także zaskarżonej decyzji Kolegium było przede wszystkim rozważenie, czy tego rodzaju elementy mogły być w ogóle objęte rozstrzygnięciem administracyjnym podejmowanym na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, a czego nie kwestionowało Kolegium, że art. 5 dekretu, w dniu jego wejścia w życie, dotyczył budynków znajdujących się wówczas na nieruchomości gruntowej oznaczonej jako "[...] - Rej. [...]". Jednak w dniu 19 grudnia 2008 r., tj. w dacie wydania kontrolowanej przez Kolegium decyzji Prezydenta, nie miał on i nie mógł już mieć zastosowania do tego budynku, gdyż z dniem 28 lutego 1950 r., tj. z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim Nr A-22 orzeczenia nr 28 Ministra Przemysłu Lekkiego z 2 stycznia 1950 r., na mocy którego, składniki majątkowe Przedsiębiorstwa [...] i S-ka znajdujące się przy ul. [...] w Warszawie, przeszły na własność Państwa, budynek ten stał się własnością Skarbu Państwa i tym samym dotychczasowy właściciel hipoteczny utracił ich własność (miało to zatem miejsce jeszcze przed odmownym rozpoznaniem wniosku dekretowego byłego właściciela, co nastąpiło orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 29 maja 1964 r., którego nieważność następnie stwierdziło Kolegium decyzją z 21 grudnia 2004 r.). W konsekwencji już z powyższych przyczyn wskazany wyżej zapis decyzji Prezydenta był w sposób oczywisty wadliwy. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy również, że jedną z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawnego jest zasada legalizmu, a więc działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) i art. 6 K.p.a.), a jej konsekwencją jest to, że organy władzy publicznej mogą działać tylko wówczas i w takim zakresie w jakim przepisy prawa je do tego upoważniają. W szczególności więc, aby doszło do stosowania decyzji administracyjnej jako władczej formy działania organów administracji, z obowiązującego przepisu prawa musi wynikać dla nich ku temu wyraźna podstawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowana kompetencja organów gminy do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnych, złożonych na podstawie art. 7 dekretu, wniosków o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (wcześniej wieczystej dzierżawy, czy prawa zabudowy). Godzi się jednak zauważyć, co słusznie dostrzegło Kolegium, jednak wyprowadziło z tego błędne wnioski, że samo ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu przebiega dwuetapowo. Najpierw więc w toku postępowania administracyjnego organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego został wniesiony w terminie przewidzianym art. 7 ust. 1 dekretu oraz czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela (jego następcę prawnego) da się pogodzić z przeznaczenie gruntu przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu) i w przypadku ich spełnienia wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób i określeniu należnej z tego tytułu stawki czynszu symbolicznego. Natomiast następny etap prowadzony jest już na gruncie cywilnoprawnym i kończy się on zawarciem stosownej umowy pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji w formie aktu notarialnego. Przepisy dekretu nie zawierają przy tym jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych ze zwrotem nakładów, czy przenoszeniem własności budynków, np. wzniesionych na gruncie dekretowym po dniu wejścia w życie tego dekretu. Artykuł 7 ust. 3 in fine dekretu stanowi wprawdzie, że w razie uwzględnienie wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta. Jednakże określenie tych "warunków" - uregulowanych obecnie w przepisach Kodeksu cywilnego - odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które będzie prowadzone dopiero po wydaniu ww. decyzji. To właśnie w ramach tego drugiego etapu, a nie w decyzji administracyjnej, rozstrzyga się o "warunkach" zawarcia tej umowy, a więc również o własności istniejących na gruncie budynków, czy to posadowionych po dniu wejścia w życie dekretu, czy też takich, których własność z innych przyczyn nie pozostała przy właścicielach przeddekretowych (ich następcach prawnych), stosownie do art. 5 dekretu (tak jak to bezspornie ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy). Na tym też etapie dopiero, w ocenie Sądu, w ogóle możliwe jest wiążące ustalanie statusu budynku posadowionego na gruncie dekretowym (a więc rozstrzyganie, czy stanowi on część składową nieruchomości, czy też pozostał odrębnym od gruntu przedmiotem własności przynależnym, na mocy art. 5 dekretu, byłemu właścicielowi przeddekretowemu nieruchomości. Przy czym formułowane wówczas w tym aspekcie stanowisko organów gminy nie wynika z wykonywania przez nie władzy publicznej (imperium), ale realizacji uprawnień gminy w sferze dominium. Skoro zatem normy prawa materialnego nie przewidziały w tym zakresie kompetencji orzeczniczych organów administracji publicznej, to sprawa ta, w myśl art. 2 § 3 K.p.c. należy do drogi postępowania cywilnoprawnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 580/06, LEX nr 337477 oraz z 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1364/09, LEX nr 744982). Inaczej mówiąc, kwestia własności budynku nie mogła więc stanowić przedmiotu orzekania organu administracji publicznej (Prezydenta), przy rozstrzyganiu jedynie o spełnieniu przesłanek z art. 7 dekretu, warunkujących uzyskania prawa użytkowania wieczystego. Podnoszony zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium argument, że postanowienia decyzji Prezydenta odnoszące się do spełnienia przez budynek warunków z art. 5 dekretu nie kształtują sytuacji prawnej wnioskodawców (jak można rozumieć, w ocenie organu nie stanowią one elementu władczego rozstrzygnięcia organu o prawach lub obowiązkach stron), jest w realiach niniejszej sprawy o tyle nietrafny i nieuprawniony, że cytowany powyżej punkt IV jest elementem osnowy decyzji (rozstrzygnięcia), a nie jej uzasadnienia. Jest to więc bez wątpienia element, którego treścią organy administracji publicznej, a przez to faktycznie także strony, stosownie do art. 110 K.p.a., były związane w przypadku uzyskania przez tą decyzję waloru ostateczności. Był on więc również wiążący przy formułowaniu umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, której zawarcie nastąpiło w jej wykonaniu. Próba rozróżnienia podjętego rozstrzygnięcia na część autorytatywną - rozpoczynającą się od słów "orzeka" i część informacyjną - rozpoczynająca się od słów "oraz stwierdzam, że", w odniesieniu do omawianego punktu jest tym bardziej nieuprawniona, że jak już zauważono powyżej, konsekwencją tego punktu był również punkt VIII tiret drugi, w którym uzależniono ustalenie terminu zawarcia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w formie aktu notarialnego, od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z 13 marca 1997 r. nr 51704, w części dotyczącej budynku. Co więcej, mając na uwadze ten właśnie zapis decyzji Prezydenta w jej punkcie VIII tiret drugi, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 18 czerwca 2009 r. stwierdził nieważność ww. decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej budynku wskazując, że z uwagi na treść art. 5 dekretu i własność budynku po stronie następców prawnych przeddekretowego właściciela, własności tej nie mógł nabyć Skarb Państwa (podczas gdy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w tej części był powrót własności budynku nie do następców prawnych przeddekretowego właściciela, ale właśnie do Skarbu Państwa, który to nabył ją na podstawie orzeczenia nr 28 Ministra Przemysłu Lekkiego z 2 stycznia 1950 r.). Następnie w konsekwencji ww. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i w wykonaniu decyzji Prezydenta z 19 grudnia 2008 r., aktem notarialnym z 29 czerwca 2011 r. Rep. A-2776/2011 przed notariuszem M. J. zawarto umowę oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej oznaczonej jako dz. nr [...]. W akcie tym wskazano również, zgodnie z ustaleniami i wskazaniami Prezydenta zawartymi w ww. decyzji, że budynek znajdujący się na działce na podstawie art. 5 dekretu stanowi własność następców prawnych byłego właściciela. Zdaniem Sądu, nie budzi więc wątpliwości, że zapis zawarty w punkcie IV osnowy decyzji Prezydenta, kontrolowanej na skutek sprzeciwu Prokuratora przez Kolegium, a dotyczący spełnienia warunku z art. 5 dekretu był władczym rozstrzygnięciem organu, który spowodował dalsze konsekwencje, a prowadzące do przekazania budynku użytkownikom wieczystym, którzy warunku z przepisu tego nie spełniali. Oznacza to, że Prezydent, nie mając ku temu podstaw w normach prawa materialnego, ani kompetencji przynależnych mu jako organowi administracji publicznej, wbrew wynikającej z art. 6 K.p.a. zasadzie legalizmu, ukształtował w sposób władczy istotne elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego. Podjęte zatem przez niego rozstrzygnięcie w części objętej pkt IV odnoszącym się do art. 5 dekretu oraz pkt VIII tiret drugie, obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a. (wydane zostało bez podstawy prawnej), skutkującą nieważnością tej części decyzji. Niedostrzeżenie z kolei tej wady przez Kolegium skutkowało wydaniem błędnej decyzji nadzorczej. Podjęta zatem w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych przez Kolegium decyzja musiała podlegać uchyleniu. Skoro bowiem obowiązkiem organu nadzoru było prawidłowe zbadanie, czy w sprawie nie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez Prokuratora decyzji w całości lub części (ewentualnie stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa), pominięcie ww. kwestii w toku rozpoznania sprawy spowodowało, że zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 i art. 7 ust. 3 dekretu. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji.